_03_03.png)
Житомирським апеляційним адміністративним судом на виконання завдання Вищого адміністративного суду України проведено узагальнення практики розгляду адміністративними судами апеляційного округу справ, пов’язаних із застосуванням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" за період 2011 – І півріччя 2012 року.
Відповідно до ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного (фізичних, юридичних осіб, об'єднань громадян без статусу юридичної особи) на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес.
Судові спори, пов’язані із застосуванням вказаного Закону виникали у зв’язку із прийняттям рішення, діями чи бездіяльністю розпорядників інформації щодо забезпечення права особи на доступ до публічної інформації.
Враховуючи, що згідно ст.23 Закону оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, зазначені спори вирішуються як окружними адміністративними судами так і місцевими загальними судами як адміністративними відповідно до встановленої підсудності.
Аналіз статистичних показників, що характеризують процес апеляційного провадження у справах зі спорів, пов’язаних із застосуванням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", свідчить про наступне.
Впродовж періоду, що узагальнюється, до апеляційного адміністративного суду надійшло 11 справ даної категорії, розглянуто 8 справ, в тому числі із скасуванням судового рішення у 3 справах (37%).
Предметом позовних вимог у даній категорії справ були:
- про визнання дій (бездіяльності) неправомірними і зобов'язання надати інформацію за запитом (46%);
- про визнання протиправною відмови в наданні інформації і зобов'язання надати інформацію (36%);
- про визнання дій неправомірними (18%).
Характеризуючи суб’єктний склад учасників адміністративного процесу у справах досліджуваної категорії, слід зазначити, що переважно позивачами виступали фізичні та юридичні особи (запитувачі інформації), відповідачами – суб’єкти владних повноважень (розпорядники інформації), зокрема у 64% випадків органи податкової служби, у 18% - органи місцевого самоврядування, 18% - інші органи державної влади.
Підставами виникнення спорів, пов’язаних із застосуванням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" були:
- несвоєчасне надання запитуваної інформації (порушення ст.20 Закону);
- відмова у наданні запитуваної інформації (порушення ст.22 Закону);
- відмова у прийнятті запиту про надання інформації (порушення ст.19 Закону).
Аналізуючи справи даної категорії, слід зазначити що предметом апеляційного оскарження переважно були постанови про відмову у задоволенні позову (5). Також, судом апеляційної інстанції розглянуто апеляційні скарги на 2 постанови про задоволення позову та 1 ухвалу про закриття провадження у справі.
За результатами апеляційного розгляду судом скасовано 3 судових рішення, в тому числі 2 постанови про відмову у задоволенні позову та 1 постанову про задоволення позову, решта судових рішень залишена без змін.
Причинами скасувань були неправильне застосування норм матеріального права, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.
Як свідчать статистичні показники, суди, в основному, правильно розв’язували спори, пов’язані із застосуванням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації". Значна кількість залишених без змін рішень судом апеляційної інстанції показує, що наразі сформовано єдині підходи до вирішення таких справ.
При розгляді справ даної категорії суди обов’язково досліджують чи дійсно спір виник щодо інформації, яка є публічною чи становить суспільний інтерес, чи являється відповідач розпорядником такої інформації, виходячи із положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", інших нормативно-правових актів, на підставі яких діють розпорядники інформації.
Враховуючи, що Закон України "Про доступ до публічної інформації" не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом, адміністративні суди обов’язково з'ясовували, чи не є запит про інформацію за своєю суттю зверненням громадянина, визначення якого містить Закон України "Про звернення громадян".
При цьому суди виходять з того, що основна різниця між зверненням та інформаційним запитом полягає в тому, що при реалізації права на звернення особа повідомляє у зверненні посадовій особі певну інформацію з метою спонукати її до вчинення дій правового чи організаційно-адміністративного характеру, в яких зацікавлена ця особа. У той час, як єдиною метою направлення інформаційного запиту є отримання існуючої в розпорядника публічної інформації. Таким чином, при реалізації права на звернення особа виступає інформатором, а держава – суб’єктом отримання інформації, на яку орган влади мусить відреагувати певним чином. У разі ж, коли особа спрямовує інформаційний запит, держава виступає інформатором, а особа – суб’єктом, який отримує інформацію про діяльність органу влади.
Слід зазначити, що від правильної кваліфікації запиту особи залежить правильне встановлення строку, протягом якого має бути надана відповідь, оскільки Законом України "Про звернення громадян" та Законом України "Про доступ до публічної інформації" передбачено різні строки розгляду.
У разі, якщо спір виник щодо інформації, яка не є публічною, або позов пред'явлено до розпорядника інформації, який не володіє запитуваною інформацією, адміністративні суди у задоволенні позовів про визнання дій (бездіяльності) неправомірними і зобов'язання надати інформацію за запитом відмовляли.
Як приклад можна навести справу №0670/6384/11, де Житомирський окружний адміністративний суд,відмовляючи у задоволенні позовуКомандитного товариства "Гермес" до Каленського Володимира Павловича-начальника Новоград-Волинської ОДПІ про визнання дій неправомірними і зобов'язання надати інформацію за запитом, дійшов висновку, що між сторонами виникли відносини зумовлені проведенням документальної позапланової перевірки КТ "Гермес" та оскарженням висновків такої перевірки. Тому, мотиви на підставі яких, посадові особи податкового органу зробили висновок, який викладений в акті перевірки не можна ототожнювати із публічною інформацією та інформацією, що становить суспільний інтерес. Спірні правовідносини були врегульовані відповідно до вимог Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства.
Колегія суддів апеляційного адміністративного суду погодилась із вказаними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Закон України "Про доступ до публічної інформації" визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до ст.1 вказаного Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Дана інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Мотиви, на підставі яких посадові особи податкового органу зробили висновок про неможливість встановлення факту передачі паливно-мастильних матеріалів від ПП "Авантис" до КТ "Гермес" містяться у акті перевірки, а тому їх не можливо ототожнювати із публічною інформацією, що становить суспільний інтерес в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", а відповідача - із розпорядником такої публічної інформації.
З огляду на вищенаведене, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що доводи позивача про те, що відносини між ним та відповідачем регулюються нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації" є помилковими, так, як вказані відносини зумовлені проведенням документальної позапланової невиїзної перевірки від 28.04.2011 р. та оскарженням особою, діяльність якої перевірялась податковим органом, висновків цієї перевірки.
Крім того, суди враховували, що Законом України "Про доступ до публічної інформації" передбачено дії, які має вчинити розпорядник інформації у разі, якщо він не володіє запитуваною інформацією. При цьому дії різняться між собою та визначаються, виходячи з компетенції розпорядника інформації бути обізнаним відносно належного володільця такої інформації.
Зокрема, згідно п.1 ч.1 ст.22 Закону розпорядник інформації, який не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит має право відмовити в задоволенні запиту.
Тоді як, відповідно до ч.3 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
Зокрема, у справі №0670/7132/11 фізична особа К. звернулась із запитом до Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області про надання інформації щодо розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність за період з 01.01.2009 р. по 01.03.2010 р.
Враховуючи, що відповідач не є розпорядником запитуваної інформації, запит К. було спрямовано за належністю до Головного управління статистики у Житомирській області.
Надаючи правову оцінку діям Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області, Житомирський окружний адміністративний суд, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, врахував наступне.
Органи контрольно-ревізійної служби розглядають листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, де повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з чинним законодавством.
Отже, контрольно-ревізійне управління в Житомирській області не є розпорядником інформації про розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність за період з 01.01.2009 р. по 01.03.2010 р.
Тому, надання роз'яснень на звернення громадян про надання інформації щодо розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність за період з 01.01.2009 по 01.03.2010 роки - не відноситься до компетенції органів ДКРС.
Відповідно до Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян в органах державної контрольно-ревізійної служби, затвердженого наказом №383 Головного контрольно-ревізійного управління України від 28 жовтня 2008 року, якщо питання, порушені в отриманому зверненні, не належать до компетенції органів ДКРС, дане звернення в термін не більше п'яти днів пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється заявник з роз'ясненням підстави передачі звернення. Копія такого звернення залишається у провадженні того органу ДКРС, до якого звернувся заявник.
Статтею 12 Закону України "Про державну статистику" встановлено, що одним із основних завдань органів державної статистики є збирання, опрацювання, аналіз, поширення, збереження, захист та використання статистичної інформації щодо масових економічних, соціальних, демографічних, екологічних явищ і процесів, які відбуваються в Україні та її регіонах.
Статтею 10 Закону України "Про інформацію" визначений перелік видів інформації за змістом, з якого випливає, що інформація щодо розміру прожиткового мінімуму відноситься саме до статистичної.
Статтею 18 Закону України "Про інформацію" зазначено, що статистична інформація - це документована інформація, що дає кількісну характеристику масових явищ та процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя суспільства. Правовий режим державної статистичної інформації визначається Законом України "Про державну статистику", іншими законами та міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
З урахуванням наведеного, суд прийшов до висновку, що дії відповідача щодо спрямування запиту К. за належністю до Головного управління статистики у Житомирській області є правомірними, в межах компетенції, їх не слід розцінювати бездіяльністю відносно позивача. Права позивача на отримання відповідної інформації не порушені, оскільки контрольно-ревізійним управлінням в Житомирській області вчинено передбачені чинним законодавством дії, що відносяться до його повноважень.
Окрім цього, при вирішенні даної категорії справ, адміністративні суди досліджували дотримання розпорядниками інформації 5-денного строку надання відповіді на запит про надання публічної інформації, передбаченого ст.20 Закону України "Про доступ до публічної інформації". У разі недотримання розпорядником інформації цього строку, позовні вимоги задовольнялись.Такими прикладами є справи Житомирського окружного адміністративного суду №0670/6387/11, №0670/6389/11.
При розгляді даної категорії спорів мало місце і закриття провадження у справі, зокрема у зв’язку із встановленням в ході судового розгляду, що відповідач не підпадає під визначення "розпорядник публічної інформації" та не являється суб’єктом владних повноважень.
Так, у справі Рівненського окружного адміністративного суду №2а/1770/4563/2011 Торбіч В.А. звернувся з позовом до Редакції газети "Вісті Рівненщини", Головного редактора газети "Вісті Рівненщини" Бурчені В.В. про визнання протиправною відмови в наданні інформації та зобов'язання вчинити певні дії, вважаючи, що відповідачі є розпорядниками запитуваної у них інформації в силу ст. 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки газета фінансується з місцевого бюджету та дана інформація становить суспільний інтерес, позивач звернувся до відповідачів про надання йому відповідної інформації.
Суд першої інстанції, закриваючи провадження по справі, виходив з того, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. З зазначеним висновком погодився суд апеляційної інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до ст.23 Закону України "Про доступ до публічної інформації" оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Статтею 13 Закону визначені розпорядники інформації, зокрема і ті на які посилається позивач, а саме юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевого бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів (ч.1) та суб'єкти господарювання, які володіють іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (ч.2).
Судами було встановлено, що редакція газети "Вісті Рівненщини" не фінансувалася з місцевого бюджету, а тому відповідачі не є розпорядниками інформації в силу п. 2 ч. 1 ст. 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Не підпадають відповідачі під поняття розпорядників інформації і з інших підстав передбачених ч.1 та ч. 2 ст.13 даного Закону.
Судами не встановлено, що запитувана інформація є суспільно необхідною інформацією.
Крім того, звертаючись фактично до одного органу та його керівника, позивач просив надати інформацію, що надається різними розпорядниками та з різних підстав, що передбачені різними частинами ст. 13 Закону
Враховуючи вищенаведене, суди дійшли вірних висновків, що оскільки відповідачі не є суб'єктами владних повноважень та не є розпорядниками інформації у розумінні ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", то норми ст.23 даного Закону та Кодексу адміністративного судочинства України на дані правовідносини не поширюються.
При цьому, позивачу було роз’яснено, що він не позбавлений отримати інформацію про використання вищезазначених коштів місцевого бюджету від суб'єкта владних повноважень, який є розпорядником такої інформації в силу покладених на нього повноважень.
В ході проведення даного узагальнення встановлено випадки порушення судами норм процесуального права, а саме неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, що призвело до скасування судового рішення.
Так, у справі №2а-459/11 Житомирський районний суд Житомирської області відмовив у задоволенні позову Г. до Голови Сінгурівської сільської ради Житомирського району Житомирської області Прокопеця Юрія Васильовича, секретаря Сінгурівської сільської ради Житомирського району Житомирської області Смірнової Олени Миколаївни про визнання дій неправомірними, виходячи з того, що позивач не надав доказів відмови в прийнятті запитів на інформацію посадовими особами Сінгурівської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
Проте, суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що 07 червня 2011 року Галицький О.П. письмово оформив запити на інформацію, які не було прийнято посадовими особами Сінгурівської сільської ради, тому він направив відповідні звернення до Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області, прокуратури Житомирського району Житомирської області, Адміністрації Президента України.
У порядку реагування на звернення Галицького О.П. до Житомирської облдержадміністрації були направлені рекомендації Сінгурівському сільському голові щодо практичного застосування Закону України "Про доступ до публічної інформації". Окрім того, листом Житомирської райдержадміністрації від 29.06.2011 року були надані відповіді на звернення позивача від 07.06.2011 року.
Той факт, що позивач звертався із запитом на отримання інформації підтримали свідки - працівники Сінгурівської сільської ради у суді першої інстанції.
Згідно приписів статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації, надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запит на інформацію має містити: ім'я запитувача, поштову адресу або електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; загальний опис інформації або вид, назва, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Наявні в матеріалах справи запити позивача від 07.06.2011 року до Сінгурівського сільського голови відповідають вказаним приписам Закону.
З огляду на вищенаведене, апеляційний суд прийшов до висновку, що позивачем доведено обставини, на які він посилався, а тому постанова суду першої інстанції скасована з прийняттям нової постанови про задоволення позову.
Проблемними питаннями вирішення даної категорії спорів можна визначити відсутність чіткого законодавчого визначення такого поняття як "службова інформація" та "інформація, яка становить суспільний інтерес".
Так, згідно ст.21 Закону України "Про інформацію" службову інформацію віднесено до інформації з обмеженим доступом. При цьому зазначено, що порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами. Згідно ст. 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено види інформації, яка може належати до службової.
Враховуючи, що наразі законом чітко не визначено, що є службовою інформацію та порядок віднесення її до цієї категорії, а також що є інформацією, яка становить суспільний інтерес, у судів виникають проблеми щодо правильного тлумачення зазначених понять, що призводить до неоднакової судової практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням Закону України "Про доступ до публічної інформації".
На нашу думку, доцільно було б визначити, яка інформація належить (а не може належати) до службової з врахуванням положень частини 2 статті 6 Закону. Загалом всі питання про "службову інформацію" мають докладно бути "виписані" окремим законом як це передбачено частиною 3 статті 21 Закону України "Про інформацію".
Наразі відсутня судова практика Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України щодо вирішення справ, пов’язаних із застосуванням Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Висновки
За результатами проведеного узагальнення слід зробити висновок, що суди при розгляді адміністративних спорів, в основному, правильно застосовують положення Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Разом з тим, мали місце випадки скасування судових рішень у справах досліджуваної категорії з підстав неправильного застосування норм права чи неповному дослідженню обставин, що мають значення для справи, що є наслідком не розуміння судами деяких положень вказаного Закону та відсутністю судової практики вищих судових інстанції з цієї категорії справ.
Враховуючи, що Закон України "Про доступ до публічної інформації" містить багато новацій, які раніше не використовувалися в українському законодавстві, з метою формування єдиної та правильної судової практики застосування його положень, доцільним є надання Вищим адміністративним судом України методичної допомоги адміністративним судам щодо практичного використання вимог цього Закону.
