Історія розвитку адміністративного судочинства України

Наявність адміністративного судочинства є показником відповідності національної судової системи міжнародно-правовим стандартам забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також утвердження принципу законності у сфері реалізації виконавчої влади.

Питання щодо запровадження адміністративної юстиції не нове для історії та права нашої країни. Та навіть побіжний огляд історії розвитку національної адміністративної юстиції приводить до висновку, що за законодавчою базою радянських часів пріоритет в публічно-правових відносинах належав державі. Людині відводилось місце об´єкта, яким управляють, на якого з боку державних органів направлений управлінсько-розпорядчий вплив і адміністративний примус. І панування державних інтересів в радянському суспільстві, і неприйняття апаратом чиновників створення органу, який би здійснював правовий контроль за їх діяльністю, гальмували розвиток адміністративної юстиції, її становлення відбувалось неспішними кроками.

Проблеми адміністративної юстиції, розгляду адміністративно-правових конфліктів почали привертати до себе увагу ще в дореволюційній Росії (до якої протягом значного відрізку часу входила і значна частина України) у другій половині ХІХ століття. Аналізувалися західні моделі адміністративної юстиції і в той же час розроблялася вітчизняна модель судового контролю за діяннями органів управління і чиновників. У другій половині XIX ст. в губерніях Росії також були запроваджені органи розв´язання спорів, які виникають "у справах управління". На чолі цієї системи стояв Сенат (вищий урядовий орган влади з судовими, адміністративними, а іноді й законотворчими функціями), що формувався царем. Один із його департаментів мав розв´язувати суперечки між владними органами і підданими, а також компетенційні спори, — і ті, й інші разом становлять основу юрисдикції адміністративних судів.

Діяльність Сенату як судово-адміністративного органу мала чимало недоліків, обумовлених складним діловодством і архаїчністю процесуальних норм, що регулювали цю діяльність. Спостерігалася тяганина при розгляді справ, не додержувалися принципи змагальності, гласності, публічності. Результатом цього була недостатня поінформованість широких верств населення про діяльність першого департаменту і, як наслідок такого стану, порівняно велика кількість скарг і апеляцій, що в ньому зосереджувалися.

Після революції 1905 року активно почали обговорюватися пропозиції щодо формування адміністративної юстиції. У 1907 році, в межах запровадженої П.Столипіним адміністративної реформи, також передбачалося створення адміністративних суддів. У 1908 році П.Столипін у доповіді "Проект перетворення установ губернського управління статс-секретаря Столипіна" сформулював визначення адміністративної юстиції, а також запропонував програму адміністративних заходів, покликаних створити систему повітово-волосних органів адміністративної юстиції і якісно поліпшити діяльність як губернських "присутствій", так і Сенату.

Перед лютневою революцією 1917 року було вирішено покласти функції Вищого адміністративного суду на урядовий сенат, ввести в судових округах посади адміністративних суддів і зобов´язати окружні суди розглядати окремі адміністративні справи. І, нарешті, 30 травня 1917 року Тимчасовим урядом Росії був прийнятий Закон про суди з адміністративних справ, а в Україні у період Гетьманату за Генеральним судом було закріплено вирішення адміністративних справ.

Таким чином, еволюційний розвиток російської (а, відтак, і української) історії ще на початку 20-го століття визначив акценти очевидної необхідності створення адміністративних судів як повноцінних судових органів, які мають вирішувати спори у сфері управління.

 Подальшій розбудові адміністративних судів завадила Жовтнева революція 1917 року. Але і в ті буремні роки питання доцільності створення адміністративних судів на чолі з Вищим адміністративним судом активно обговорювалося.

У Конституції Української Народної Республіки 1918 року передбачалося, що судова влада здійснюється виключно судами в межах цивільного, кримінального та адміністративного законодавства. В період гетьмана І. Скоропадського було законодавчо закріплено положення, згідно з яким Генеральний суд одержав повноваження щодо розгляду адміністративних справ, а в часи Директорії проект Основного Закону УНР достатньо велику увагу приділяв саме адміністративній юстиції.

Аналіз законодавства України 1918-1920 років дозволяє зробити висновок, що незважаючи на дуже нетривалий період, система органів адміністративної юстиції одержала значний розвиток і впевнено орієнтувалася на формування самостійних адміністративних судів.

У 1927 році було прийнято Адміністративний кодекс УРСР- єдиний на теренах Радянського Союзу. Його невипадково називали винятком в історії новітнього адміністративного права. Ухвалення Адміністративного кодексу України стало значним кроком у розвитку адміністративного законодавства. Був запроваджений адміністративно-процесуальний порядок розгляду скарг на дії місцевих адміністративних органів. Проте й у цьому законодавчому акті не передбачалося судового оскарження, за винятком скарг на неправильне провадження опису, оцінки майна, призначеного на продаж у разі несплати необхідних платежів, а також неправильний розподіл отриманих від продажу майна сум. Адміністративний кодекс України впорядкував систему органів та посадових осіб, які були уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначив процесуальні межі розгляду цих справ. При цьому суди до числа органів, які розглядають справи про адміністративні порушення, введені не були.

Радянська влада у Конституціях 1918, 1924 та 1936 років послідовно закріплювала лише інститут звернення громадянина з критикою і пропозиціями до органів влади, межі якого випливали швидше з ідеологічних, партійних настанов, ніж із формальних правил. Тому інтерес до адміністративної юстиції майже згас.

"У СРСР адміністративної юстиції як особливого інституту немає, — говорилось у великій радянській енциклопедії другого видання, — за радянським правом, законність у державному управлінні забезпечується наглядом вищестоящих організацій і органів прокуратури, контролем з боку міністерств та спеціальних інспекцій, а також правом скарги у вищі органи влади і управління чи прокуратури". Тільки Конституції СРСР 1977 р. і Конституція УРСР 1978 р. закріпила за громадянами право на оскарження до суду дій службових осіб, державних і громадських органів, яке повинно було реалізуватися в порядку, встановленому законом.

В незалежній Україні вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося аж до 1996 року. Втім, з перших років незалежності нашої держави, крок за кроком, послідовно, аргументовано з наукової і політичної точки зору, ця ідея втілювалася в життя:

- в 1992 році Концепція судово-правової реформи (розділ Ш) задекларувала створення адміністративних судів;

- в 1996 році Конституція України (ст.ст. 55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід‘ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом – правосуддям;

- 1998 рік - Концепція адміністративної реформи обґрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади;

- 2001 рік - мала судова реформа та 2002 рік – прийняття Закону України “Про судоустрій України” на законодавчому рівні визначили, що в Україні, яка повинна бути демократичною правовою державою, буде адміністративна юстиція;

- 1 жовтня 2002 року - Указ Президента України  про створення Вищого адміністративного суду України;

- 16 листопада 2004 року – Указ Президента України «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів»;

- 6 липня 2005 року – Верховна Рада  України ухвалила Кодекс адміністративного судочинства України, в якому окреслила повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

 Кодекс адміністративного судочинства набрав чинності 1 вересня 2005 р.  і став знаковою подією для нашої держави. Він визначив процесуальні механізми діяльності адмінсудів і створив належну правову основу для повноцінного функціонування адмін’юстиції та здійснення правосуддя в адміністративних справах, захисту прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів юридичних осіб від порушень з боку держави, органів місцевого самоврядування.

Навіть Рада Європи визнала саме розбудову адміністративних судів одним із пріоритетних завдань України на найближчий час. Про це йдеться в п.13.1 резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від 5.10.2005 №1466 про надання судовій системі нашої країни «всіх необхідних ресурсів, особливо для функціонування адміністративних судів».

Теоретичну основу дослідження сутності адміністративного судочинства та механізмів його реалізації становлять дослідження наших видатних науковців: Вадима Авер’янова, Юрія Битяка, Ігоря Коліушка, Сергія Головатого, Івана Голосніченка, Володимира Кампа, Івана Бородіна, Віктора Шишкіна, Юрія Педька, Анатолія Селіванова, Володимира Перепелюка, Юрія Старілова та ін.

Проте головну роль, можна сказати, визначну, відіграв один з « батьків» адміністративної юстиції — Володимир Стефанюк, на той час Перший заступник Голови Верховного Суду. Він не дожив лише півроку до початку роботи ВАС і трохи більше року до прийняття першого процесуального кодексу (КАС), з якого почалося адміністративне правосуддя.

Внесок В.С. Стефанюка у демократизацiю правосуддя, якому в тiй чи iншiй ролi вiн служив усе своє життя, є безцінним.

До останнiх днiв свого життя Володимир Сергiйович продовжував координувати створення системи адмiнiстративних судiв як доступного й ефективного iнструмента захисту прав, свобод i законних iнтересiв громадян. Вiн керував розробленням Адмiнiстративного процесуального кодексу України, Кодексу про адмiнiстративнi проступки i Кодексу про загальнi адмiнiстративнi процедури, численних законодавчих та iнших нормативно-правових актiв з рiзних галузей права.

На превеликий жаль, В.С. Стефанюк пішов із життя 27 березня 2004 року, так і не ставши очевидцем появи в Україні системи адміністративних судів. Саме йому слід завдячувати розробкою ідеї створення відповідного процесуального кодексу, який повинен регулювати порядок провадження в адміністративному суді відповідно до основоположних засад здійснення судочинства.

Значний внесок у теоретичне розроблення і практичне втілення Концепції реформи адміністративного права в Україні та у вирішенні актуальних проблем адміністративного судочинства зробив Олександр Михайлович Пасенюк, який 22 грудня 2004 року очолив Вищий адміністративний суд України і обіймав цю посаду до 2011 року. 

Найбільше досягнення Олександра Пасенюка — це працююча система адміністративних судів України.