Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Відповідно до листа Вищого адміністративного суду України від 28.02.2017 року № 212/11-14/17 організовано вивчення і узагальнення практики застосування Житомирським апеляційним адміністративним судом (далі – апеляційний суд) глави 1 розділу IV Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ).
Метою зазначеного узагальнення є виявлення проблемних питань, які виникали в процесі апеляційного перегляду рішень судів першої інстанції, а також з’ясування причин скасування та зміни судових рішень апеляційного суду, ухвалених з порушенням вказаних положень КАСУ.
Предметом дослідження були судові рішення, ухвалені за результатами апеляційного та касаційного розгляду адміністративних справ.
У результаті проведеної роботи виокремлено ряд питань, які, на нашу думку, потребують роз’яснення та врегулювання.
Право на апеляційне оскарження
(стаття 185 КАСУ)
Дана норма визначає коло осіб, які мають право на апеляційне оскарження (суб’єкти апеляційного оскарження), і судові рішення, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку (предмет апеляційного оскарження). Ця стаття спрямована не лише на реалізацію конституційного права на апеляційне оскарження рішень суду, крім випадків, установлених законом, а й покликана не допустити використання механізму оскарження та судової тяганини.
В аспекті даного питання, в процесі узагальнення було встановлено, що у численних справах за позовами колишніх працівників органів внутрішніх справ до МВС України про визнання протиправною бездіяльності щодо повідомлення Пенсійному фонду України про наявність підстав для перерахунку пенсії з 01.01.2016 року, третьою особою в яких притягнуті Головні управління Пенсійного фонду України в областях, апеляційні скарги на судові рішення про задоволення позову подавали саме пенсійні органи.
Вирішуючи питання про прийняття апеляційних скарг, судді Житомирського апеляційного адміністративного суду залишали апеляційні скарги без руху, оскільки постановлені рішення не зачіпають прав, свобод та інтересів пенсійного органу, а у змісті скарг відсутні посилання заявника на матеріальну чи процесуальну заінтересованість у результатах вирішення справи.
Як правило, управління Пенсійного фонду вимог ухвал не виконували, обґрунтовували вимоги апеляційної скарги про скасування судового рішення про зобов’язання МВС України повідомити ПФУ про наявність підстав для перерахунку пенсії, відсутністю правових підстав для перерахунку, однак, окремі судді приймали такі апеляційні скарги та відкривали по них апеляційне провадження, інші - повертали у зв’язку з невиконанням вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху.
Порядок і строки апеляційного оскарження
(стаття 186 КАСУ)
Порядок та строки апеляційного оскарження судових рішень встановлені ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України.
Наслідки пропуску строку на апеляційне оскарження та порядок дій апеляційного суду у разі встановлення, що такий строк пропущено, передбачено ч. 4 статті 189 КАСУ.
На практиці під час застосування статті 186 КАСУ виникали проблемні питання щодо:
- визначення поважних причин пропуску строку на апеляційне оскарження;
- розгляду апеляційним судом заяв про поновлення строку, у тому числі з повідомленнями про інші підстави для його поновлення;
- визначення початку перебігу строку на апеляційне оскарження.
Проблемні питання під час визначення поважних причин пропуску строку на апеляційне оскарження виникають через відсутність у адміністративному законодавстві чіткої норми, яка б визначала поняття «поважна причина», її загальні ознаки. Також немає переліку поважних причин чи певного кола обставин, які можна вважати підставою для поновлення пропущених процесуальних строків.
На практиці у суддів виникали питання при визнанні причин поважними під час розгляду клопотань органів Пенсійного фонду України про поновлення строку на апеляційне оскарження судових рішень, поданих у справах, у яких раніше апеляційну скаргу повернуто пенсійним органам з підстав несплати судового збору.
Пенсійні органи зазначали, що відсутність коштів на сплату судового збору та зміни з 01.01.2017р. до статті 5 Закону України «Про судовий збір» щодо включення пенсійних органів до списку звільнених від сплати збору є достатньою підставою для визнання поважними причин пропуску строку на апеляційне оскарження.
Разом з тим, як свідчать рішення апеляційного суду, вказані обставини не визнавались поважними причинами пропуску строку на апеляційне оскарження (справи № 2а-4921/09/0670, № 557/936/16-а).
Також неповажною причиною пропуску строку на апеляційне оскарження суд вважав посилання органу ДВС на надмірне навантаження державного виконавця та впровадження автоматизованої системи виконавчого провадження, оскільки дані обставини стосуються організації внутрішньої роботи особи, яка подає апеляційну скаргу (справа № 296/4611/16-а).
Подібна відмова апеляційного суду в задоволенні клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження мала місце у справі № 817/1892/16, у якій суд зазначив, що питання узгодження подання апеляційної скарги між підрозділами податкового органу стосується організації внутрішньої роботи і має проводитись до закінчення строків, визначених КАС України для оскарження судового рішення.
Неповажною причиною пропуску строку на апеляційне оскарження вважалась і помилкова подача апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції (справа № 806/2435/16). Разом з тим, у даному випадку, інша частина суддів вважають, що така обставина є поважною причиною пропуску встановленого строку на апеляційне оскарження.
Під час звернення з апеляційною скаргою прокурора також виникали складнощі при визначенні поважних причин пропуску строку на апеляційне оскарження.
Так, у справі № 806/670/16 за позовом Годлевського П.А. до Житомирської обласної державної адміністрації про скасування розпорядження, прокуратура Житомирської області, ініціюючи перегляд судового рішення, звернулась з апеляційною скаргою з пропуском строку.
У обґрунтування причин пропуску строку прокуратура послалась на те, що про існування судового рішення їй стало відомо лише після здійснення моніторингу судових рішень.
Однак апеляційний суд визнав такі причини неповажними з огляду на те, що при зверненні до суду прокурора в інтересах держави (або створених нею суб'єктів владних повноважень) відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а прокурор здійснює процесуальне представництво його інтересів у суді. Отже, при вирішенні питання про дотримання строків звернення прокурора з позовом в інтересах держави (або створених нею суб'єктів владних повноважень) суди повинні виходити з моменту, з якого стало відомо про порушення інтересів саме суб'єкту владних повноважень, в інтересах якого звернувся прокурор. Така позиція узгоджується з позицією Верховного Суду України щодо обчислення строків позовної давності в разі звернення до суду прокурора в інтересах громадянина або держави (постанови ВС від 23.12.2014 у справі № 3-194гс14 та від 27.05.2014 у справі № 3-23гс14).
З аналогічних мотивів апеляційним судом визнано неповажними причини пропуску прокурором строку на апеляційне оскарження у справах № 806/5363/15 № 817/2654/15.
В практиці виникали питання щодо можливості розгляду судом заяви про поновлення строку на апеляційне оскарження, у тому числі з іншими підставами для його поновлення, якщо документи відповідно до приписів ч. 4 статті 189 КАСУ надійшли до спливу 30 днів.
Положеннями ч. 4 ст. 189 КАСУ надано право особі упродовж 30 днів звернутись до суду із декількома заявами про поновлення строків або з повідомленнями про інші підстави для поновлення строку.
Отже, цей строк є процесуальним, а тому заяви про поновлення строків, на нашу думку, мають вирішуватись після закінчення тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення без руху.
Під час визначення початку перебігу строку виникало таке питання: як повинен діяти суд, коли в матеріалах справи та документах, доданих до апеляційної скарги, відсутні докази отримання особою, яка подає апеляційну скаргу, судового рішення (конверт поштового відправлення суду, поштове повідомлення тощо) і особа не порушує питання про поновлення строку на апеляційне оскарження?
Відсутність в матеріалах справ доказів отримання особами, які беруть участь у справі, судових рішень пов’язана із неналежною роботою судів першої інстанції щодо направлення копій судових рішень, оскільки копії рішень направляються учасникам процесу не рекомендованим листом з повідомленням про вручення, яке повертається із відповідною відміткою, а простою кореспонденцією.
На практиці, у разі надходження апеляційної скарги у справі, з матеріалів якої неможливо встановити дату отримання судового рішення, остання залишалась без руху згідно з ч.4 ст. 189 КАСУ, а особі, яка подала апеляційну скаргу, надавався тридцятиденний строк для подачі клопотання про поновлення строку та надання доказів про дату отримання копії рішення суду першої інстанції (справа № 280/29/17 № 817/418/16).
Апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами
(стаття 197 КАСУ)
Положення статті 197 КАСУ дають апеляційному суду можливість розглядати в порядку письмового провадження справи за апеляційними скаргами на рішення суду першої інстанції, які прийняті у порядку скороченого провадження, а також право переходу суду з письмового провадження до розгляду справи у відкритому судовому засіданні.
Найчастіше судді апеляційного суду переходили з письмового провадження до розгляду справи у судовому засіданні у зв’язку з відсутністю у рішеннях судів першої інстанції, які прийняті у порядку скороченого провадження, описової та мотивувальної частини, що унеможливлювало встановити фактичні обставини справи та прийняття судом законного рішення.
Після переходу до відкритого судового засідання апеляційний розгляд справи здійснювався за загальними правилами КАСУ і у рішеннях апеляційного суду, прийнятих за наслідками перегляду рішень суду першої інстанції, ухвалених у порядку скороченого провадження, зазначалось про можливість їх оскарження у касаційному порядку.
Разом з тим, практика Вищого адміністративного суду України свідчить, що касаційний суд відмовляє у відкритті касаційного провадження з тих підстав, що рішення апеляційного суду не підлягають касаційному оскарженню, якщо вони прийняті за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції, яке ухвалено у скороченому провадженні (справа № 295/6990/16).
Проте така практика ВАСУ не узгоджується з висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 13 вересня 2016 року у справі № 805/2002/15-а.
У цій частині є врегулювання питання процесуального оформлення переходу з відкритого судового засідання до апеляційного розгляду справи в порядку письмового провадження.
Інші питання, пов’язані із застосуванням положень
глави 1 розділу IV КАСУ
Під час аналізу судових рішень виявлено непоодинокі випадки зняття апеляційних скарг з апеляційного розгляду.
Наприклад, у справі № 806/1672/16 апеляційну скаргу знято з розгляду з підстав помилкового відкриття апеляційного провадження, оскільки апеляційна скарга не підписана особою, яка її подала. Далі апеляційну скаргу залишено без руху.
У справі № 806/1804/16 апеляційну скаргу знято з розгляду у зв’язку з помилковим призначенням її до розгляду.
У справі № 295/8585/16-а апеляційну скаргу знято з розгляду, яка призначено у відкрите судове засідання, з огляду на те, що питання про відмову у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою вирішено суддею одноособово, тому питання про повернення сплаченого судового збору також підлягає розгляду одноособово.
Мають місце випадки, коли у справі відкривається апеляційне провадження, справа призначається до розгляду, однак у зв’язку із витребуванням справи судом першої інстанції для ухвалення додаткового рішення, виправлення описки тощо, справа знімається з апеляційного розгляду.
Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено такої процесуальної дії, як зняття з розгляду апеляційної скарги.
Однак, інакшого процедурного порядку не існує.
У зв’язку з цим, виникає питання, як саме повинен діяти суд, встановивши під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, що вона призначена до розгляду помилково або що її розгляд є неможливим.
Декілька судових рішень Вищого адміністративного суду України свідчать, що підставою для скасування касаційною інстанцією рішень апеляційного суду стало незалучення судом апеляційної інстанції до участі у справі всіх осіб, інтереси яких порушують або зачіпають спірні правовідносини (К/800/53120/15, К/800/53043/14).
На думку суддів апеляційного адміністративного суду, залучення як відповідача, так і третьої особи на стадії апеляційного розгляду справи неможливе, оскільки таке право належить лише до повноважень суду першої інстанції.
Залишається проблемним процесуальне питання правильності прийняття суддею справи до «свого» провадження, якщо справа, у якій апеляційне провадження вже відкрито, передана йому після повторного автоматизованого розподілу справи або після надходження справи з іншого суду.
Кодексом адміністративного судочинства України не визначено, як повинен діяти суддя у такому випадку.
На практиці одні судді постановляли ухвали про прийняття справи до «свого» провадження та призначали справу до апеляційного розгляду (справи № 569/3106/16-а, № 806/746/16), інші судді постановляли ухвали, якими лише призначали дату, час та місце проведення судового засідання (справи № 288/1160/16-а, № 273/602/16-а).
Також є судді, які без постановлення будь-яких ухвал, здійснювали виклик осіб, які беруть учать у справі, за допомогою судової повістки (справи № 8006/90/16, № 817/3592/14). Міркування таких суддів базується на тому, що апеляційне провадження вже відкрите і справа передана судді для продовження розгляду не із стадії відкриття провадження, а із стадії судового розгляду.
Отже, єдиної думки в суді при вирішенні згаданого питання немає.
Також залишається неврегульованим питання набрання законної сили ухвалами апеляційного суду, якими вирішуються питання, пов'язані, зокрема, з процедурою прийняття апеляційної скарги, та які підлягають касаційному оскарженню, адже процесуальний закон (ч. 5, 6 ст. 254 КАСУ) визначає порядок набрання законної сили лише ухвалою апеляційного суду за наслідками апеляційного перегляду судового рішення суду першої інстанції та ухвалами, які не можуть бути оскаржені.
Пропонується визначити порядок оскарження таких ухвал, подібних до встановленого частиною 3 статті 186 КАСУ для ухвал суду першої інстанції.
Висновки та пропозиції
Результати узагальнення свідчать, що необхідним є прийняття Адміністративного процедурного кодексу України.
З метою формування єдиної та правильної судової практики під час застосування положень глави 1 розділу IV КАСУ вказані в узагальненні проблемні питання необхідно обговорити на чергових зборах суддів.
_03_03.png)
