flag Судова влада України

В ході реформування судової системи цей суд припинив роботу

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Узагальнення практики застосування адміністративними судами апеляційного округу норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

 

 

 Узагальнення практики застосування адміністративними судами апеляційного округу норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ 

 

 На виконання завдання Вищого адміністративного суду України вивчено та узагальнено практику застосування адміністративними судами Житомирського апеляційного округу норм глав 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ.

Главами 1-4 розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України передбачено постановлення адміністративним судами першої інстанції на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду наступних судових рішень, які підлягають оскарженню в апеляційному порядку: ухвал про залишення позовної заяви без руху та її повернення, відмову у відкритті провадження у справі, забезпечення адміністративного позову, залишення позовної заяви без розгляду, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі.

Відповідно, зазначені ухвали, постановлені при розгляді адміністративних справ у 2012 році, і були об’єктом даного дослідження з метою виявлення проблем та найбільш характерних помилок, що виникають у застосуванні судами першої інстанції процесуального закону. 

Статистичні показники розгляду справ 

Впродовж періоду, за який проводиться узагальнення, до апеляційного адміністративного суду оскаржено 827 ухвал, постановлених адміністративними судами апеляційного округу. За результатами апеляційного розгляду 524 ухвали залишено без змін (63%), 298 ухвал скасовано (36%), 5 ухвал змінено (1%). 

Предметом апеляційного перегляду були ухвали:

-     про залишення позовної заяви без руху – 51 (7%);

-     про повернення позовної заяви – 118 (14%);

-     про відмову у відкритті провадження у справі – 102 (12%);

-     про забезпечення адміністративного позову – 29 (4%);

-     про залишення позовної заяви без розгляду – 465 (56%);

-     про зупинення провадження у справі – 19 (2%);

-     про закриття провадження у справі – 43 (5%).

Таким чином, ухвали про залишення позовної заяви без розгляду склали найбільшу частку серед оскаржених до апеляційного адміністративного суду ухвал, відповідно і  найбільша частка скасованих ухвал припадає саме на ці ухвали (52%), підстави таких скасувань будуть проаналізовані далі по тексту.

Найменший відсоток скасувань припадає на ухвали про забезпечення адміністративного позову (1%).  

 

Як показав проведений аналіз статистичних даних, судами при розгляді справ, в основному, правильно застосовувались норми процесуального права. 

 

Залишення позовної заяви без руху 

Згідно даних судової статистики до апеляційного адміністративного суду оскаржено 51 ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

За результатами апеляційного перегляду 25 ухвал залишено без змін (49%), 26 ухвал скасовано (51%).

В основному підставами залишення позовної заяви без руху було відсутність документа про сплату судового збору, або недоліки поданого документа та незазначення позивачем доказів, якими обґрунтовуються позовні вимоги. 

У адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст позовної заяви, на підставі якої суддя відкриває провадження у справі.

Від змісту позовної заяви залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі і проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні та при її розгляді по суті, у тому числі і про її судову юрисдикцію та підсудність, про визначення обставин, що мають значення для її вирішення, про залучення в процес інших осіб, дослідження доказів тощо.

Вимоги, що пред'являються до змісту позовної заяви чітко визначені у ст.106 КАС України і важливими з урахуванням наведеного, є, зокрема, посилання на те, до кого пред’явлений позов, що саме вимагає позивач (предмет позову), обставини, на яких ґрунтується вимога (підстава позову), зазначення на докази, що підтверджують обставини, наявність підстав для звільнення від доказування.

Стаття 106 КАС України передбачає, що позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї відповідно до кількості відповідачів та третіх осіб.

Прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що реалізуючи п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких – не допустити судовий процес у безладний рух. У зв’язку з наведеним, залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо) не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом з тим, Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (Рішення Суду у справі Жоффр де ля Прадель проти Франції від 16.12.1992р.).

Залишаючи позовну заяву без руху, суд повинен детально вказати в ухвалі, які саме недоліки допущені, яким чином їх належить усунути і у який термін.

Оскільки переважна більшість позовних заяв, залишених без руху, мають недолік по сплаті судового збору, то слід мати на увазі, що в ухвалі про залишення без руху суду слід зазначати:

-     про необхідність подання оригіналу документа про сплату судового збору;

-     розмір, який має сплатити позивач;

-     реквізити сплати судового збору;

Тільки у разі зазначення судом усіх цих даних та невиконання позивачем вимог ухвали у встановлений строк, суд може повернути таку позовну заяву 

Стаття 106 КАС України стандартизує структуру позовної заяви - містить перелік загальних для всіх позовних заяв елементів (реквізитів), які дають необхідну інформацію для вирішення судом питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.

Якщо позивач не дотримав якоїсь із вимог до позовної заяви, зазначених у зазначеній статті, і відсутність певної інформації не дає можливості суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі, суд залишає позовну заяву без руху і пропонує позивачеві виправити виявлені недоліки (ч.1 ст.108 КАС України).

Таким чином, суди мають враховувати, що для залишення позовної заяви без руху, недоліки позовної заяви повинні бути такими, що перешкоджають суду вирішити питання про відкриття провадження у адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі

Частиною 3 ст.106 КАС України передбачено, що суб'єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов'язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

При цьому, слід враховувати, що належним доказом надіслання суб'єктом владних повноважень відповідачу і третім особам у справі копії позовної заяви та доданих до неї документів може бути опис вкладення разом з розрахунковим документом.

Крім того, будь-яким  іншим  доказом  може  бути  письмове підтвердження відповідача (розписка, штамп про отримання, тощо), або  третіх  осіб  про отримання позовної заяви та доданих до неї документів (лист ВАСУ від 16.11.2011 р. №2091/11/13-11).

Для прикладу постанова ЖААС від 02.10.2012р. у справі №0670/4949/12. 

Як показав аналіз скасованих ухвал про залишення без руху позовної заяви, найбільше проблем у судів першої інстанції виникало при застосуванні ч.2 ст.106 КАС України, яка до внесення змін від 17.11.2011 року передбачала, що на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, про які йому відомо і які можуть бути використані судом

Залишаючи позовну заяву без руху з зазначеної підстави, суди не завжди враховували положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо доказування в сукупності.

Так, відповідно до ч. 4 ст. 11 КАС України, судом вживаються передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно з ст.49 КАС України сторони мають право надавати докази та брати участь у їх досліджені.

Статтею 111 КАС України суду надано можливість в попередньому судовому засіданні з'ясувати докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Крім того,  приписами ч.6 ст.71 КАС України передбачено, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

Виходячи з приписів зазначених статей, незазначення у позовній заяві позивачем доказів, про які йому відомо і які можуть бути використані судом не може бути перешкодою для відкриття провадження у справі, оскільки суд не позбавлений права на витребування таких доказів і у разі їх ненадання має вирішити справу на основі наявних доказів.

Зазначена правова позиція викладена у судових рішеннях ЖААС від 24.01.2012р. у справі №2а-6323/11, від 31.01.2012р. у справі №2а-9449/11, від 08.08.2012р. у справі №619/1510/12, від 15.05.2012р. у справі №0670/10359/11, від 21.08.2012р. у справі №0670/2232/12. 

Слід звернути увагу, що наразі до ч.2 ст.106 КАС України внесено зміни, відповідно до яких на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач надає докази, а в разі неможливості - зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості подання таких доказів. 

Допускались судами першої інстанції помилки при визначенні відповідності предмета позову вимогам КАС України, наприклад у справі №2а-6204-11 Рівненський міський суд прийшов до висновку, що заявлені позовні вимоги (про визнання протиправною постанови про притягнення до адміністративної відповідальності) не відповідають ч.3 ст.105 КАС України, оскільки, на думку суду, адміністративний позов має містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень.

Проте судом не було враховано, що передбачений ст.105 КАС України перелік позовних вимог не є вичерпним. Особа може заявити й інші вимоги на захист своїх прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Правила частини 3 статті 105 КАС, стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту судом порушених прав, не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Крім того відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 162 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що позивач заявив позов про визнання протиправною постанови про притягнення його до адміністративної відповідальності, тобто в порядку ст.171-2 КАС України та ст.288 КУпАП. В даній категорії справ судом перевіряється законність рішень дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним та скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити в цьому.

Крім того, законодавцем не ставиться взаємозалежності права суду визнати нечинним рішення (нормативно-правовий акт чи правовий акт індивідуальної дії) з визнанням протиправними дій суб'єкта владних повноважень, і формальне посилання суду першої інстанції на приписи ч.3 ст.105 КАС України не узгоджується з положеннями КАС України, зокрема п.1 ч.2 ст.162 КАС України. Також, відповідно до ч. 3 ст. 162 КАС України, суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ухвала ЖААС від 12.01.2012р.).

Іншим прикладом такої позиції є ухвала ЖААС від 17.01.2012р. у справі №2-а-364/11

Судами першої інстанції допускались помилки при обрахуванні розміру судового збору, який необхідно сплатити позивачу при зверненні до суду.

Так, суди не завжди враховували роз'яснення, викладені Вищим адміністративним судом України у листі від 18.01.2012 р. №165/11/13-12, де зазначено, що за практикою Європейського суду з прав людини вимога про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень, яке впливає на склад майна позивача, у тому числі шляхом безпідставного стягнення податків, зборів, штрафних санкцій тощо, є майновою вимогою.

З огляду на викладене адміністративними позовами майнового характеру є вимоги щодо протиправності рішень про визначення грошових зобов'язань платників податків, про зменшення суми бюджетного відшкодування з податку на додану вартість, про стягнення адміністративно-господарських та інших штрафних санкцій тощо.

Таким чином, звернені до суду вимоги про скасування рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень, безпосереднім наслідком яких є зміна складу майна позивача, є майновими.

Відповідно, судовий збір за подання таких позовів має обраховуватися згідно з підпунктом 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України "Про судовий збір", як за подання до адміністративного суду позову майнового характеру за ставкою 1 відсотка розміру майнових вимог, але не менше 0,1 розміру мінімальної заробітної плати та не більше 2 розмірів мінімальних заробітних плат. 

Саме у зв’язку із недотриманням вказаної позиції було скасовано ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 07.05.2012 року у справі №0670/2710/12. 

При цьому слід звернути увагу, що у разі звернення з декількома позовними вимогами майнового характеру, судовий збір сплачується у межах, визначених  п.п. 1 п.3 ч.2 ст.4 Закону України "Про судовий збір", тобто не більше 2 розмірів мінімальних заробітних плат.

Отже, максимальний розмір судового збору по майновим вимогам (2 розміри мінімальних заробітних плат) підлягає застосуванню по відношенню до всієї суми нарахувань  зазначеної у оспорюваних податкових повідомленнях – рішеннях (ухвала ЖААС від 02.10.2012р. у справі №0670/5683/12). 

Допускались також помилки при визначенні субєктів сплати судового збору або тих, які від сплати звільняються, як-то у справі Рівненського окружного адміністративного суду №2а/1770/4875/11, де Управління УМВС України в Рівненській області звернулось з позовом до суб'єкта підприємницької діяльності  про застосування фінансових санкцій, застосованих відповідно до  Закону України "Про заборону грального бізнесу в Україні".

Залишаючи позовну заяву без руху, суд дійшов висновків, що УМВС України в Рівненській області подано адміністративний позов майнового характеру, тому позивачем повинен бути  сплачений судовий збір у розмірі 1882,00 грн.

Проте судом не було враховано, що відповідно до ст.3 Закону України "Про заборону грального бізнесу в Україні" до суб'єктів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу у розмірі вісім тисяч мінімальних заробітних плат з конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої азартної гри підлягає перерахуванню до Державного бюджету України.

Застосування фінансових санкцій, зазначених у частині першій цієї статті, здійснюється за рішенням суду, ухваленим за позовом органів міліції та/або органів державної податкової служби.

УМВС України в Рівненській області звернулося до суду з підстав, передбачених ч. 2 ст. 3 Закону України "Про заборону грального бізнесу в Україні".

Згідно приписів  п.7 ст.5 Закону України "Про судовий збір"  від сплати судового збору звільняються державні органи, підприємства, установи, організації, громадські організації та громадяни, які звернулися у випадках, передбачених законодавством, із заявами до суду щодо захисту прав та інтересів інших осіб.

Враховуючи, що УМВС України в Рівненській області  звернулося до суду, у зв'язку з покладенням на нього цього обов'язку законом та в інтересах держави, позивач звільняється від сплати судового збору (постанова ЖААС від 21.01.2012р.). 

Слід зазначити, що судами першої інстанції не завжди враховувались зміни, що вносились до ст.106 КАС України, що стало підставою для скасування постановлених ухвал.

Так, до змін, внесених 17.11.2011 року, п.5 ч.1 ст.106 КАС України передбачав, що у позовній заяві зазначається у разі необхідності заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду, а тому у разі пропуску строку звернення до суду та відсутністю заяви про його поновлення суди залишали позовні заяви без руху.

Після внесених змін, вищевказаною нормою не вимагається зазначення про заяву про поновлення пропущеного строку у позовній заяві, а тому у разі пропуску позивачем строку звернення до суду та відсутністю заяви про його поновлення, адміністративний позов у відповідності до ч.1 ст.100 КАС України слід залишати без розгляду. 

 

Для прикладу постанова ЖААС від 17.07.2012р. у справі №0670/2527/12. 

 

Повернення позовної заяви 

Згідно даних судової статистики протягом звітного періоду до апеляційного адміністративного суду оскаржено 118 ухвал про повернення позовної заяви.

За результатами апеляційного перегляду 56 ухвал залишено без змін (47%), 62 ухвали скасовано (53%). 

Частина 3 ст.108 КАС України передбачає перелік підстав, за наявності яких позовна заява повертається позивачеві.

Серед оскаржених до апеляційного адміністративного суду ухвал про повернення переважали ухвали, постановлені на підставі п.1 ч.3 ст.108 КАС України, тобто у зв’язку із неусуненням позивачем недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху. Відповідно і відсоток скасування цих ухвал є найбільшим.

Як показав аналіз скасованих ухвал про повернення, суди першої інстанції допускали наступні помилки при їх постановленні:

- не досліджували, чи одержав позивач ухвалу про залишення позовної заяви без руху у строк, достатній для її виконання (справи №№2-А-1786/11; 2а-1130/11, 0670/672/12,  2-а-213/12, 2а-8092/11, 2а-1165/10, 2-А-691/12, 2а-610/11, 2а-822/12, 2а-779/12); 

- перевіряючи дотримання позивачем строку виконання ухвали про залишення без руху, не враховували положення ч.9 ст. 103 КАС України згідно якого строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява,  скарга інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв'язку (справи №№0670/11264/11, №0617/2а-821/11, 2-А-631/12); 

- не приймали до уваги, що позивачем виконано ухвалу про залишення позовної заяви без руху саме у той спосіб, який було зазначено, але не конкретизовано судом (справи №№0670/11711/11, 2-а-4159/11/0603, 1713/672/12); 

- формально підходили до оцінювання як належного доказу документа про сплату судового збору, зокрема приходили до висновку про його неналежність через відсутність якогось із реквізитів без врахування того, що інші, необхідні реквізити у платіжному документі були зазначені (справи №№0670/12092/11, 0670/11852/11, 0670/12427/11); 

- при визначенні належної підсудності справи не враховували, що згідно п.6  ст. 181 КАС України   адміністративні   справи   з  приводу  рішень,  дій  або бездіяльності  державного  виконавця  чи  іншої  посадової   особи державної  виконавчої  служби  щодо  виконання ними рішень судів у справах,  передбачених пунктами 1-4 частини першої статті 18 цього Кодексу,     розглядаються    місцевим    загальним    судом    як адміністративним судом, який видав виконавчий лист (справи №№2а-31/12, 0670/4116/12);  

 

- не враховували положення ч.3 ст.18 КАС України щодо альтернативної підсудності справ про оскарження дій або бездіяльності посадових  чи службових  осіб  місцевих органів виконавчої влади (справа №0616/2961/12). 

 

Відмова у відкритті провадження

 Протягом звітного періоду до апеляційного адміністративного суду оскаржено 102 ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі.

За результатами апеляційного перегляду 66 ухвал залишено без змін (65%), 36 ухвал скасовано (35%).

Стаття 109 КАС України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі. Суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.

Переважно суди першої інстанції відмовляли  у відкритті апеляційного провадження на підставі п.1 ч.1 ст.109 КАС України (заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства), відповідно таких ухвал найбільше скасовано апеляційним адміністративним судом.

Проблемним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору", зокрема суди не завжди враховували, що критеріями розмежування справи цивільного судочинства від справи адміністративного судочинства є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин.

Такими прикладами є справи судів першої інстанції №№2-а-2135/11, 2а-4248/11, 2-а-80/12, 2-а-1716-38/2012, 2а-88/12, 2-а-1679/11, 2а-74/12, 2-а-1716/139/2012, 2-А-532/12, 2-а/1716/195/2012, 2-а/1716/196/2012, 0603/4027/12. 

Зокрема, у справі №2-а-2135/11 позивач звернувся до  суду з позовом до управління Держкомзему в  Новоград-Волинському районі  щодо визнання протиправною відмови у перереєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки.

Новоград-Волинський міськарайонний суд Житомирської області відмовив у відкритті провадження, оскільки прийшов до висновків, що характер спору, суб'єктний склад спірних правовідносин та заявлені позовні вимоги дають підстави вважати, що між сторонами виник цивільний спір, який знаходиться поза межами  компетенції адміністративного суду.

Проте, апеляційний адміністративний суд з такими висновками суду першої інстанції не погодився, виходячи з наступного.

У пункті 1 частини 1 статті 3 цього Кодексу справу адміністративної юрисдикції визначено як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними  владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС).

Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій, при цьому функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Стаття 17 КАС України встановлює, що компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

З позовної заяви вбачається, що управління Держкомзему в  Новоград-Волинському районі відмовляє позивачу в  перереєстрації виданих йому Державних актів на право власності на землю, керуючись Тимчасовим регламентом реалізації положень Порядку здійснення відмітки  про перехід права власності на земельну ділянку, мотивуючи свою відмову відсутністю в архіві Технічної документації на виготовлення Державних актів на землю.

Таким чином, між сторонами відсутній цивільно-правовий  спір, тому висновок суду першої інстанції, що справа не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства  є   помилковим. Вимоги щодо встановлення права власності на землю позивачем не заявлялись.

Вирішуваний спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб’єкта владних повноважень –управління Держкомзему в  Новоград-Волинському районі, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством України, владні управлінські функції. 

Крім того, за результатами проведеного аналізу слід виділити й інші помилки судів першої інстанції при постановленні ухвал про відмову у відкритті провадження: 

- суди не враховували, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи з приводу оскарження постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, прийнятих у виконавчих провадженнях щодо примусового виконання усіх виконавчих документів незалежно від того, яким органом, у тому числі судом якої юрисдикції, вони видані. Також до юрисдикції адміністративних судів належать справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, прийнятих (вчинених, допущених) під час примусового виконання постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, як виконавчих документів в окремому виконавчому провадженні (справи №№0670/700/12, 0670/699/12, 0670/2260/12); 

- у разі якщо позовна заява не відповідає вимогам ст.ст.105,106 КАС України, її слід залишати без руху для усунення виявлених недоліків і неможливо робити висновки чи належить розглядати справу у цій частині в порядку адміністративного судочинства (справа №2а/0207/5041/11); 

- суди не враховували, що згідно приписів ст.ст.17, 50 КАС України та п.10 ч.1 ст.10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні"  контрольно-ревізійне управління, як контролюючий  державний орган має право звернутись в порядку адміністративного судочинства до адміністративного суду з позовом про зобов'язання підконтрольної  установи виконати вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства і зазначений спір є публічно-правовим (справи №№0670/11766/11, 0670/8857/11); 

- помилкове застосування п.2 ч.1 ст.109 КАС України, зокрема  щодо визначення тотожності адміністративних позовів (справи №№2-а-703/12, 1708-1251-12).

Забезпечення адміністративного позову 

Згідно даних судової статистики до апеляційного адміністративного суду оскаржено 29 ухвал про забезпечення адміністративного позову.

За результатами апеляційного розгляду 26 ухвал залишено без змін (90%), 3 ухвали скасовано (10%). 

Стаття 117 КАС України визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача, тобто положення статті 117 КАС України покликані гарантувати виконання постанови адміністративного суду і спрямовані на забезпечення принципу обов'язковості судових рішень (стаття 14 КАСУ).

Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:

1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;

2) неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів;

3) необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому;

4) очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. 

Суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

 Так, відсутність доказів на обґрунтування  заяви про забезпечення позову стало підставою для скасування ухвали Житомирського окружного адміністративного суду про забезпечення адміністративного позову у справі № 0670/11843/11.  

 

Неспіврозмірність та недоцільність заходів забезпечення позову із реальною можливістю заподіяння непоправної шкоди життю та здоров'ю інших працівників внаслідок діяльності позивача стало підставою для скасування ухвали Житомирського окружного адміністративного суду про забезпечення позову у справі № 0670/3414/12. 

 

Залишення позовної заяви без розгляду 

Як свідчать дані судової статистики найбільша частка ухвал, що переглядались в апеляційному порядку, були ухвали про залишення позовної заяви без розгляду, зокрема їх кількість становила 465 ухвал.

 За результатами апеляційного перегляду 305 ухвал залишено без змін (66%), 5 ухвал змінено (1%), 155 ухвал скасовано (33%).

Стаття 155 КАС України визначає підстави та порядок залишення позовної заяви без розгляду, а також правові наслідки цієї процесуальної дії для позивача.

Більшість підстав для залишення позовної заяви без розгляду повторюють підстави для повернення позовної заяви (частина третя статті 108 КАСУ), але якщо позовну заяву може бути повернуто лише на етапі вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі, то суд може залишити позовну заяву без розгляду у будь-який час провадження в суді будь-якої інстанції після його відкриття, якщо будуть виявлені відповідні підстави. 

Переважно суди першої інстанції залишали позовні заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду на підставі ст.100 та п.9 ч.1 ст.155 КАС України або у зв’язку із повторною неявкою позивача у судове засідання без поважних причин (п.4 ч.1 ст.155 КАС України). 

Характерними помилками при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у звязку із пропуском строку звернення до суду було:

-   нез'ясування чи неправильне визначення судом моменту, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (справи №2а-539/11, 2а-711/11, 1718/2-а-1061/11, 2а/0614/4454/11, 2а/0614/4906/11, 2-а-2260/11, 2-а-1716/154/2012, 2а/1770/1729/2012, 619/1788/12, 2а-9885/11); 

-   неврахування обставин, на які посилався позивач, обґрунтовуючи поважність пропуску строку звернення до суду або відсутність спростування доводів позивача про наявність поважних причин пропуску строку (справи №2-а-891/11, 2а/1770/4906/2011, 2-а-1665/11, 2-А-4835/11, 1718/2-а-1290/11, 1715/6548/12); 

- при з'ясуванні питання дотримання строків звернення до суду з позовом про стягнення недоплачених соціальних виплат, суд не враховував, що спірні виплати є регулярними, виплачуються щомісячно, а тому висновки суду, що позивачами  пропущено строк звернення до суду за весь період, який  охоплюється позовними вимогами, є передчасним (справа № 1705/1790/2012). 

При постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у звязку із повторною неявкою позивача, суди першої інстанції не завжди враховували наступні норми процесуального права, що призводило до скасування судового рішення.

Згідно із п.4 ч.1 ст.155 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності.

Зазначена підстава залишення позовної заяви без розгляду  кореспондує з положеннями частини ч. 3 ст. 128 КАСУ. Перше таке неприбуття тягне за собою відкладення розгляду справи, а друге - залишення позовної заяви без розгляду.

При вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду з цієї підстави суд повинен з’ясувати:

1) чи належним чином позивача було повідомлено про судовий розгляд перший і другий раз;

2) чи обидва рази були відсутні поважні причини неприбуття позивача або інформація про такі причини;

3) чи відсутня заява позивача про розгляд справи за його відсутності.

За змістом процесуального закону поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.

Позовну заяву може бути залишено без розгляду, лише якщо відповідь на усі ці питання є позитивною. 

Такими прикладами скасувань є ухвали у справах №№2а/1770/4595/2011, 2а/1770/3428/2012, 2-а-1259/11, 2а/1770/2090/2011, 0670/4440/12, 2а-56/08, 1715/4552/12, 2а-195/12, 2-а/1716/162/2012, 1708/466/12, 2-а-246/12, 2а-243/12, 0670/5518/11, 2-а-2159/11, 0670/1004/12, 2а-99/12, 2а-64/11, 2-а-545/11, 2а/1770/4412/11. 

Зупинення провадження у справі

 За даними судової статистики до апеляційного адміністративного суду оскаржено 19 ухвал про зупинення провадження у справі.

За результатами апеляційного перегляду 11 ухвал залишено без змін (58%), 8 ухвал скасовано (42%).

Стаття 156 КАС України визначає підстави та строки для обов'язкового зупинення провадження у справі та для випадків, коли суд має право зупинити провадження у справі, строки зупинення провадження та порядок поновлення зупиненого провадження у справі.

Частина перша зазначеної статті встановлює вичерпний перелік підстав, за яких суд зобов'язаний зупинити провадження. Ініціативу щодо такого зупинення можуть проявляти як особи, які беруть участь у справі, так повинен її проявити і сам суд, якщо йому стануть відомі підстави для цього.

Частина друга вказаної статті встановлює перелік факультативних підстав зупинення провадження, тобто підстав, за яких суд не зобов'язаний, а лише має право зупинити провадження. Ініціативу щодо такого зупинення можуть проявляти як особи, які беруть участь у справі, так і сам суд. 

Слід звернути увагу, що підстава, передбачена пунктом 4 частини другої статті 156  КАС України, може бути застосована лише з ініціативи сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору.

Неправильне застосування п.4 ч.2 ст.156 КАС України мало місце при постановленні ухвали Житомирським районним судом у справі №2а-108/12, де суд зупинив провадження за відсутності клопотань про це сторін у справі. 

Мали місце помилки із застосуванням судами п.1 ч.1 ст.156 КАС України.

Так, у разі ліквідації суб'єкта владних повноважень, який був стороною у справі, суд зупиняє провадження у справі, якщо це необхідно для встановлення правонаступника, і вживає заходів до його встановлення та залучення, а за відсутності прямого правонаступника залучає орган, до компетенції якого входить вирішення питання про усунення порушених прав, свобод чи інтересів позивача. 

При цьому слід враховувати, що відповідно ч.2 ст.104  ЦК України встановлено, що юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Також, відповідно до ч.4 ст.91 ЦК України цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Відповідно до ч.5 ст.111 ЦК України юридична особа є ліквідованою з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Згідно з ч.2 статті 33 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців" юридична особа є такою, що припинилася, з дати внесення до Єдиного державного реєстру запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи.

У разі відсутності запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи, відсутні правові підстави для зупинення провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.156 КАС України. 

Прикладом недотримання вказаної позиції є справа Корольовського районного суду м.Житомира № 2а-123/12. 

Допускались судами першої інстанції помилки у застосуванні п.3 ч.1 ст.156 КАС України, якою передбачено зупинення провадження у разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства.

Судами не враховувалось, що для застосування цієї підстави в суду має бути достовірна інформація про наявність у провадженні того чи іншого суду іншої справи. Якщо провадження у такій справі не відкрито, це виключає застосування зазначеної підстави.

Всупереч наведеній нормі, Житомирський окружний адміністративний суд зупинив провадження у справі №2а-10113/10/0670  на підставі п.3 ч.1 ст.156 КАС України, виходячи з того, що в провадженні слідчого міліції ДПА в Житомирській області перебуває кримінальна справа, порушена відносно директора позивача по факту ухилення від сплати податків в особливо великих розмірах. 

 

Скасовуючи ухвалу у даній справі, апеляційний адміністративний суд звернув увагу, що в матеріалах справи відсутні будь-які дані щодо знаходження кримінальної справи у провадженні суду, отже відсутні підстави для застосування п.3 ч.1 ст.156 КАС України (ухвала ЖААС від 20.03.2012р.). 

 

Закриття провадження у справі 

Згідно статистичних даних до апеляційного адміністративного суду оскаржено 43 ухвали про закриття провадження у справі.

За результатами апеляційного розгляду 35 ухвал залишено без змін (81%), 8 ухвал скасовано (19%).

Стаття 157 КАС України містить вичерпний перелік підстав для закриття провадження в адміністративній справі, а тому закриття провадження у справі з інших підстав є неприпустимим. 

Переважно суди закривали провадження на підставі п.1 ч.1 ст.157 КАС України (справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства) відповідно таких ухвал найбільше скасовано апеляційним адміністративним судом.

Як і у випадку з ухвалами про відмову у відкритті провадження, в даному випадку також складним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору" (наприклад у справах №№2а-1582/11, 2а/1770/4247/11, 2-а-1716-6/2012, 2а-4291/11). Слід зазначити, що проблеми із визначенням підвідомчості мали місце у справах, пов’язаних із земельними відносинами (справа №0614/984/2012) та справах, пов’язаних із здійсненням перерахунку пенсії. 

Так, у справі №2а-1582/11 позивач звернувся з позовом до Управління Пенсійного фонду України, посилаючись на відмову відповідача провести перерахунок пенсії за вислугу років із зарахуванням до спеціального стажу роботи, що дає право на пенсію за вислугу років, в складі льотного екіпажу повітряного судна цивільної авіації.

Ухвалою Рівненського міського суду провадження у справі закрито на підставі п.1 ч.1 ст.157 КАС України. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а за нормами цивільного процесуального кодексу, оскільки із змісту позовної заяви вбачається спір про право на пенсію позивача.

Апеляційний адміністративний суд не погодився із таким висновком, приймаючи до уваги наступне

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції –це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих  повноважень.

У частині другій статті 2 КАС України зазначено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь - які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України  встановлено  інший  порядок  судового  провадження.

До змісту владної управлінської функції відноситься діяльність уповноваженого суб’єкта, що спрямована на виконання законодавства і безпосередньо  не  пов’язана  зі  здійсненням  правосуддя  чи  прийняттям  законів.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно - правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності  суб’єкта  владних  повноважень.

Таким чином, оскільки позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень та вчинення певних дій, на правовідносини, що виникли, поширюється юрисдикція адміністративних судів (постанова ЖААС від 09.03.2012р.).  

 

Виділення судом у спірних правовідносинах такої категорії як "спір про право пенсію" не змінює правової природи останнього як публічно-правового спору з суб'єктом владних повноважень, а відтак - не є підставою для розгляду справи в порядку цивільного судочинства (постанова ЖААС від 24.09.2012р. у справі №2а-4291/11). 

 

Висновки 

За результатами проведеного узагальнення слід зробити висновок, що суди при розгляді адміністративних спорів, в основному, правильно застосовують норми процесуального закону.

Як свідчить судова практика, найбільше проблем у судів виникало при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду та повторною неявкою позивача в судове засідання без поважних причин.

В ході проведення узагальнення проаналізовано випадки неправильного визначення судами підвідомчості та підсудності справ, у зв’язку із неправильним розмежуванням понять "спір про право" та "публічно-правовий спір", що призводило до скасувань ухвал про відмову у відкритті апеляційного провадження та закриття провадження у справі.

За результатами проведеного узагальнення та з метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді адміністративних справ доцільним є проведення семінару з питань застосування норм процесуального права при розгляді адміністративних справ, матеріали узагальнення Вищого адміністративного суду України довести до відома суддів для вивчення та практичного використання. 

 

 

Заступник голови суду                                                                                   Н.М.Малахова

 

Начальник статистично-аналітичного відділу                                               Л.А.Шуляк