Узагальнення судової практики розгляду і вирішення адміністративними судами апеляційного округу справ про поновлення на публічній службі

 На виконання плану роботи Житомирського апеляційного адміністративного суду на ІІ півріччя 2012 року здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами апеляційного округу та апеляційним адміністративним судом справ про поновлення на публічній службі.

Метою дослідження є виявлення проблемних питань, які виникають під час розгляду справ цієї категорії, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, напрацювання однакових підходів до формування судами судової практики у цій категорії справ. 

Статистичні показники розгляду справ 

Впродовж періоду, за який проводиться узагальнення, до апеляційного адміністративного суду надійшло 96 апеляційних скарг у справах даної категорії, з яких розглянуто 80 скарг, в тому числі із скасуванням судового рішення у 22 справах (27,5%), інші залишено без змін (72,5%).

При цьому, скасовано 19 судових рішень ухвалених Рівненським окружним адміністративним судом, 2 - Житомирським окружним адміністративним судом, 1 - Малинським районним судом Житомирської області.

Серед скасованих судових рішень переважали постанови (81%), частка ухвал склала (9%). Найбільше скасовувались постанови про відмову у задоволенні позову про скасування наказу про припинення перебування на державній службі з підстав порушення присяги державного службовця. Підстави таких скасувань будуть проаналізовані далі по тексту.

Позивачами у справах про поновлення на публічній службі були особи, звільнені з публічної служби, відповідачами - орган, з яким службовець перебував у відносинах публічної служби та з якого звільнений.

Причинами виникнення спорів даної категорії переважно було недотримання відповідачем порядку припинення перебування позивача на публічній службі, порядку проведення службових розслідувань, порушення норм трудового законодавства при скороченні штату чи реорганізації державного органу.

Як показав проведений аналіз статистичних даних, судами при розгляді даної категорії спорів, в основному, правильно застосовувались норми матеріального та процесуального права. 

Загальні питання правового регулювання відносин у сфері поновлення на публічній службі 

Відносини, що виникають у сфері публічної служби (насамперед, це служба в органах державної влади і місцевого самоврядування), є предметом регулювання конституційного і адміністративного права та законодавства. Трудове законодавство (законодавство про працю) може застосовуватися до них лише субсидіарно, але від цього вони не перестають бути відносинами публічної служби і не стають трудовими.

Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, визначено Законом України "Про державну службу".

Відповідно до статті 1 Закону державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 3 КАС  публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Будь-яка публічна служба є державною службою. 

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону України "Про державну службу", якщо інше не передбачено законами України, серед яких закони України "Про прокуратуру", "Про судоустрій і статус суддів", "Про дипломатичну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про державну виконавчу службу", "Про Службу безпеки України", "Про державну податкову службу в Україні", "Про міліцію", "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ", "Про Дисциплінарний статут митної служби України", "Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України", "Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту", "Про Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України" тощо. 

При цьому слід враховувати, що положення Закону України "Про державну службу" можуть застосовуватись щодо посадових осіб у тій частині, які не урегульовані спеціальними законами, зокрема нормами Дисциплінарних статутів України, які в даному випадку є пріоритетними. 

Публічна служба може бути припинена, як на загальних підставах, передбачених Кодексом законів про працю України, так і у випадках, передбачених ст.30 Закону України "Про державну службу України" (спеціальні підстави). 

Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені Наказом Головного управління державної служби України від 23.10.2000 року № 58, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 07.11.2000 року за № 783/5004 (далі - Правила).

Відповідно до п.9 Правил, державний службовець при виконанні службових обов'язків повинен діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також укладеними і в установленому порядку ратифікованими міжнародними договорами України, на засадах чесності, справедливості, відповідальності, відкритості й прозорості.

Державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, проявляти ініціативу і творчість, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи (п.10 Правил).

Відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженого постановою КМ України від 13.06.2000 року №950,  стосовно державних службовців може бути проведено службове розслідування:

- у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації  чи об'єднанню громадян;

- у разі недодержання ними законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики поведінки;

- на вимогу державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

Отже, проведення службового розслідування на вимогу державного службовця проводиться з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри, в інших випадках надання  згоди державного службовця на проведення службового розслідування Порядком не передбачено. 

З метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного правопорушення керівник державного органу має право призначити службове розслідування. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування (постанова ЖААС від 29.08.2012 р. у справі №2а/1770/1296/2012). 

При проведенні службового розслідування та прийнятті наказу про звільнення має чітко зазначатися в чому конкретно проявилось порушення, що стало приводом для звільнення, коли вчинено та коли виявлено цей проступок.

Зазначені обставини мають істотне значення для вирішення питання чи могло таке порушення бути причиною для звільнення, чи додержані передбачені статтями 147-1,148,149 КЗпП України правила і порядок застосування дисциплінарного стягнення (постанова ЖААС від 09.07.2012р. у справі №2а/1770/4732/2011). 

При вирішенні питання щодо правомірного звільнення особи з органів податкової служби або органів внутрішніх справ додатково судами мають враховуватися вимоги, які передбачено Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української УРСР від 29.07.1991р. №114, зокрема щодо дотримання органом публічної служби тримісячного строку попередження працівником про звільнення за власним бажанням.

Так, відповідно п.п."ж" п.64 Положення передбачено, що особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за власним бажанням - при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків.

Згідно з п.68 Положення особи рядового і начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою.

За змістом вказаного пункту до закінчення трьохмісячного строку попередження, особи рядового і начальницького складу мають право відкликати поданий рапорт, якщо сторони не домовились про звільнення у коротший термін. 

Так, у справі №2а/1770/2573/2012 за позовом А. до Державної податкової служби України у Рівненській області про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд зауважив, що позивач відкликавши первісний рапорт про звільнення, скористався своїм правом, визначеним законодавчо. Враховуючи, що відомості щодо домовленості сторін про звільнення у термін менший за три місяці були відсутні, суд прийшов до висновку, що відповідачем не дотримано тримісячний термін, визначений від дня звернення із рапортом про звільнення до дня безпосереднього звільнення, а тому визнав дії відповідача щодо звільнення позивача зі служби за власним бажанням неправомірними.

Аналогічна позиція викладена й у справах Житомирського окружного адміністративного суду №0670/10789/11, №0670/268/12. 

При розгляді справ даної категорії суди також враховують роз’яснення, викладені у Аналітичній довідці ВАСУ про вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби від 01.02.2009 року. 

Підвідомчість та підсудність 

Відповідно до п.2 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. 

За загальним правилом, установленим частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні справи вирішуються судом за місцезнаходженням відповідача. 

У той же час судам слід мати на увазі, що у спорах з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби предметом оскарження, як правило, є правовий акт індивідуальної дії та/або дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, а тому такі справи вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача відповідно до частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Також суди враховували, що справи про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи у зв'язку з незаконним звільненням або переведенням, за умови, коли така вимога не заявлялася одночасно з вимогою про поновлення на роботі, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються проходження особою публічної служби. 

Як показав проведений аналіз, проблем із визначенням підвідомчості спорів про поновлення на публічній службі у судів першої інстанції не виникало, не виникало ускладнень і під час визначення статусу особи як публічного службовця.

Так, відмовляючи у відкритті провадження у справі №2а/1770/1845/2012, Рівненський окружний адміністративний суд дійшов правильного висновку, що трудова діяльність на посаді заступника начальника лікарні при УМВС не відноситься до публічної служби, враховуючи, що позивача звільнено за п.3 ст.40 КЗпП України та виходячи із приписів ст.ст.3,17 КАС України. 

Крім того, суди брали до уваги, що критеріями віднесення тієї чи іншої особи до осіб публічної служби визначено наявність запису в трудовій книжці особи про складення Присяги державного службовця та присвоєння відповідного рангу державного службовця, наявність виплати сум за ранг у загальній сумі заробітної плати. 

Строки

Вирішуючи питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду, суди враховували, що відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого зазначеним Кодексом або іншими законами.

У зв'язку з цим під час розгляду такої категорії справ суди застосовували строки звернення до суду, встановлені спеціальними законами (дисциплінарними статутами). У разі коли вони зазначені питання не врегульовують, виходили із строків звернення до суду, визначених частиною першою статті 233 Кодексу законів про працю України.

Отже, за загальним правилом, у справах про звільнення з публічної служби особа може звернутися з заявою про розв'язання спору у місячний строк із дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки. 

При вирішенні даної категорії справ, суди, також досліджували, чи дотримано органом публічної служби, строки накладення дисциплінарних стягнень.

Загальний строк накладення адміністративного стягнення передбачено ст.148 КЗпП України, зокрема дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.

Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Крім того, такі строки передбачено, нормами спеціального законодавства, наприклад, ст.16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України встановлено, що дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику. У разі проведення за фактом учинення проступку службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення на осіб рядового і начальницького складу дисциплінарне стягнення може бути накладено не пізніше одного місяця з дня закінчення службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, не враховуючи періоду тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. У цей період не включається строк проведення службового розслідування або кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Аналогічні строки встановлено і п.25 Дисциплінарного статуту митної служби України. 

Так, у справі №2а/1770/4732/2011 за позовом  Т. до  Державної податкової інспекції у  Рівненському районі Рівненської області про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення заборгованості та моральної шкоди, суд встановив, що акт перевірки складено та підписано Т. 20.02.2007р., наказ про її звільнення відповідачем видано 10.06.2008 р., тобто відповідач виніс  наказ про звільнення позивача після спливу шести місяців з часу вчинення порушення, чим порушив приписи ч.2 ст. 148 КЗпП України. 

Вжиття заходів щодо забезпечення позову 

При вирішенні питання про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, що оскаржується, суди враховували, що забезпечуючи такий позов шляхом зупинення дії індивідуального правового акта про звільнення з посади, суд фактично поновлює позивача на посаді (вирішує позовну вимогу) на період розгляду справи, тобто продовжує трудові (службові) відносини між позивачем та роботодавцем (суб'єктом владних повноважень) з відповідними наслідками - виконанням трудових (службових) обов'язків, виплатою заробітної плати тощо, що не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову.

Прикладом дотримання такої позиції є справа Рівненського окружного адміністративного суду №  2а/1770/895/2012. 

Порушення норм матеріального права 

Як показав проведений аналіз судової практики розглядуваної категорії справ, найчастіше з вимогами про поновлення на посаді звертались особи, державну службу яких було припинено на підставі п.6 ч.1 ст.30 Закону України "Про державну службу", а саме у зв’язку із порушення Присяги, передбаченої ст. 17 цього Закону.

У зв’язку з чим, судам слід враховувати наступне.

Ст. 17 Закону України "Про державну службу" визначено, що громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки". Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Згідно з ст. 10 Закону України "Про державну службу" основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі. Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень.

Системний аналіз змісту вищевказаних правових норм свідчить про те, що належним чином підтверджений факт невиконання або неналежного виконання державним службовцем визначених ст. 10 Закону України "Про державну службу" обов'язків свідчить про порушення ним Присяги державного службовця.

Разом з тим, зазначеним Законом не встановлено порядку застосування дисциплінарних стягнень, передбачених статтею 14 Закону та порядку припинення державної служби з підстав, визначених статтею 30 Закону. Натомість, такий  порядок, передбачено спеціальними законами, в тому числі Дисциплінарними статутами.

У разі, якщо нормами спеціальних законів передбачено підстави для застосування дисциплінарних стягнень, то саме ці норми мають зазначатися як підстави для звільнення особи з публічної служби, а не норми Закону України "Про державну службу".

Припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу" (порушення присяги) є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому, якщо підставою для припинення державної служби є порушення посадовою особою службової дисципліни, неможливість застосування за таке порушення до посадової особи заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення, повинно бути мотивовано у наказі про припинення державної служби.

Обов’язковість такого мотивування обумовлена тим, що застосування заходів дисциплінарного впливу до посадових осіб може бути урегульовано нормами спеціального законодавства, зокрема Дисциплінарними статутами, які визначають види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, що має наслідком забезпечення належного захисту законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.

Прикладами такої правової позиції є постанови ЖААС від 22.08.2012 року у справі №2а/1770/1263/2012, від 13.09.2012 р. у справі №2а/1770/1292/2012, від 06.09.2012р. у справі №2а/1770/1265/2012, від 06.08.2012р. у справі №2а/1770/1142/2012. 

Мали місце помилки при вирішенні питання щодо правомірного звільнення особи з публічної служби у зв’язку із виявленням обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 Закону України "Про державну службу"), а саме щодо обмеження спільної роботи родичів.

Зокрема, у справі №0670/5730/11 Житомирський окружний адміністративний суд не врахував наступне.

Обмеження спільної роботи родичів та свояків на підприємствах державної форми власності встановлено Постановою Ради Народних Комісарів УРСР "Про суміщення посад і службу родичів в установах, на підприємствах та в організаціях усуспільненого сектора" від 4 червня 1933 р. (у редакції Постанови Ради Міністрів УРСР від 3 листопада 1980 р. № 593).

Зазначене обмеження прямо передбачено також статтею 12 Закону України "Про державну службу", згідно з якою не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які в разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Таке саме застереження міститься й у пункті 7 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169.

У пункті 5 статті 30 цього Закону зазначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом Законів про працю України, державна служба припиняється у разі виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону), а пунктом 6 у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення присяги.

За змістом статті 25-1 Кодексу Законів про працю України обмеження спільної роботи родичів на підприємстві, в установі, організації діють лише тоді, коли близькі родичі у зв'язку з виконанням трудових обов'язків безпосередньо підпорядковані чи підконтрольні одне одному.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції помилково витлумачив правове поняття "підпорядкування", внаслідок чого прийшов до неправильного висновку.

Так, законодавець  виділяє такі види підпорядкування: лінійне, функціональне, загальне, безпосереднє.

Зокрема, при  загальному  підпорядкуванні повноваження  керівника  не орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в такому підпорядкуванні. Загальне керівництво  може здійснюватися  як за наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і без таких. Загальним , зокрема, є повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що контролюємі  вирішують самостійно.

Безпосереднє підпорядкування - це відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень, контролю за їх виконанням.

Безпосереднє (пряме) підпорядкування обумовлено значними організаційними та правовими зв'язками, відсутністю проміжних ланок, розв'язанням кадрових питань, питань дисциплінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. За безпосереднього підпорядкування об'єкт перебуває у віданні суб'єкта управління і передбачає безпосередні відносини між керівником і підлеглим.

Безспірно, що за принципом загального та функціонального підпорядкування, головний спеціаліст відділу ліцензування була підпорядкована начальнику управління (С.), а у разі відсутності начальника і покладення виконання його обов'язків на заступника начальника, то, відповідно, підпорядковувалась і цій особі ( І.)

Проте, таке підпорядкування не є безпосереднім, оскільки у підпорядкуванні є проміжна ланка - начальник відділу ліцензування, а також відсутні елементи підконтрольності за посадою (постанова ЖААС від 28.04.2012р.). 

Висновки 

За результатами проведеного узагальнення слід зробити висновок, що суди при розгляді адміністративних спорів про поновлення на публічній службі, в основному, правильно застосовують норми чинного законодавства та роз’яснення Постанов Пленуму ВАСУ.

Як свідчить судова практика, найбільше проблем у судів виникало при застосуванні п.6 ч.1 ст.30 Закону України "Про державну службу" (припинення державної служби у зв’язку із порушенням присяги).

В ході проведення узагальнення проаналізовано випадки неправильного застосування норм матеріального та процесуального права.

За результатами проведеного узагальнення та з метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм законодавства при вирішенні даної категорії спорів доцільним є проведення семінару з питань застосування законодавства при вирішенні справ про поновлення на публічній службі, довести до відома місцевих судів матеріали проведеного узагальнення для вивчення та практичного використання. 

Суддя апеляційного адміністративного суду                            Є.М.Мацький 

Начальник статистично-аналітичного відділу                          Л.А.Шуляк