Житомирський апеляційний адміністративний суд

На виконання плану роботи Житомирського апеляційного адміністративного суду на ІІ півріччя 2012 року здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами апеляційного округу та апеляційним адміністративним судом справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби.

Предметом дослідження була судова практика вирішення цієї категорії справ у ІІ півріччі 2012 року.

Характерним для цього періоду було наявність значної кількості справ за позовами громадян про неправомірні дії державних виконавців щодо повернення виконавчого листа та справ за зверненнями державних виконавців про надання відстрочки (розстрочки) виконання судового рішення.

У зв’язку з цим виникла необхідність напрацювання однакових підходів до формування судами судової практики у цій категорії справ, що є основним завданням цього узагальнення.

Статистичні показники розгляду справ

У ІІ півріччі 2012 року апеляційним адміністративним судом розглянуто 240 апеляційних скарг у справах даної категорії. За результатами апеляційного перегляду у 162 справах судові рішення залишено без змін (67%), у 76 скасовано судові рішення (32%) у 2 справах – змінено (1%). У порівнянні з аналогічними показниками І півріччя 2012 року показник скасованих судових рішень збільшився на 7 %, залишених без змін зменшився на 8%.

Предметом апеляційного перегляду у 20,4% випадків були постанови про задоволення позову, у 16,7% - про часткове задоволення позову, у 38% - про відмову у задоволенні позову, у 24,9 %– ухвали (про залишення позовної заяви без розгляду, про повернення позовної заяви, про відмову у відкритті провадження, про забезпечення позову, про надання відстрочки виконання судового рішення).

При цьому, скасовано 25 судових рішень ухвалених Житомирським окружним адміністративним судом, 13 - Рівненським окружним адміністративним судом, 2 - Корольовським районним судом м.Житомира, 3 - Богунським районним судом м.Житомира, 8 - Народицьким районним судом Житомирської області, 1 - Новоград-Волинським міськрайонним судом Житомирської області, 11 - Овруцьким районним судом Житомирської області, 1- Баранівським районним судом Житомирської області, 1- Брусилівським районним судом Житомирської області, 2 - Коростеньским районним судом Житомирської області, 1- Черняхівським районним судом Житомирської області, 1- Ємільчинським районним судом Житомирської області, 3 - Рівненським міським судом Рівненської області, 1 - Дубенським міськрайоним судом Рівненської області, 2 – Гощанським районним судом Рівненської області, 1- Рівненським районним судом Рівненської області.

Найбільший відсоток скасовано постанов про відмову у задоволенні позову та ухвал про залишення позовної заяви без розгляду, підстави таких скасувань будуть проаналізовані далі по тексту.

Причинами виникнення спорів було: недотримання органами ДВС вимог законодавства щодо проведення виконавчого провадження, зокрема безпідставне повернення виконавчих листів, закриття виконавчого провадження, відмова у відкритті виконавчого провадження; правомірні дії органів ДВС, зокрема щодо застосування штрафів за невиконання законних вимог державного виконавця, стягнення виконавчого збору.

Як показав проведений аналіз статистичних даних, судами при розгляді даної категорії спорів, в основному, правильно застосовувались норми матеріального та процесуального права.

Загальні питання правового регулювання відносин у сфері виконання судових рішень

Відповідно до ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

При розгляді справ із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, як правило, застосовуються наступні нормативно-правові акти:

- Кодекс адміністративного судочинства України (ст.181);

- Закон України "Про виконавче провадження";

- Закон України "Про державну виконавчу службу";

- Інструкція з організації примусового виконання рішень, затверджена наказом Міністерства юстиції України від 02.04.2012р. №512/5 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 2 квітня 2012 р. за №489/20802;

- Інструкція про проведення виконавчих дій, затверджена наказом Міністерства юстиції України від 15.12.1999р. №74/5 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 15.12.1999р. за №865/4158;

- Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. №845;

- Постанова Пленуму ВАСУ №3 від 13.12.2010 року "Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби".

Крім того, суди застосовують статтю 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини (Рим, 4 листопада 1950 року, ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР) та практику Європейського суду з прав людини.

Слід звернути увагу, що з 01 січня 2013 набрав чинності Закон України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень".

Питання юрисдикції

Порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної виконавчої служби встановлено статтею 82 Закону України "Про виконавче провадження".

Відповідно до цієї норми об’єктом оскарження є рішення, дії або бездіяльність посадових осіб державної виконавчої служби. Перелік рішень, які може ухвалювати державний виконавець, та вимоги до змісту цих документів наведено в Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 2 квітня 2012 року № 512/5 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 2 квітня 2012 року за № 489/20802.

Відповідно до пункту 1.5 цієї Інструкції державний виконавець приймає рішення шляхом винесення постанов, попереджень, внесення подань, складання актів та протоколів, надання доручень, розпоряджень, вимог, подання запитів, заяв, повідомлень або інших процесуальних документів у випадках, передбачених Законом та іншими нормативно-правовими актами. Водночас необхідно звернути увагу, що перелік рішень, які може ухвалити державний виконавець, не є вичерпним, а тому незалежно від того, яким шляхом оформлені рішення, усі вони можуть бути оскаржені.

Крім рішень державного виконавця, оскарженню підлягають рішення інших посадових осіб державної виконавчої служби. До них належать начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищого органу державної виконавчої служби.

Відповідно до ч.1 ст.181 КАС України учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.

Інший порядок судового оскарження, у тому числі коло учасників цього оскарження, визначено розділом VII Цивільного процесуального кодексу України і статтею 121²Господарського процесуального кодексу України.

Згідно з частиною першою статті 383 ЦПК України правом звернутися до суду із скаргою на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до цього Кодексу, мають право сторони виконавчого провадження.

За приписами частини першої статті 121² ГПК України скарги на дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів можуть бути подані стягувачем, боржником або прокурором.

Таким чином, суб’єктний склад осіб, які наділені правом на звернення до суду в цій категорії справ, визначений Кодексом адміністративного судочинства України, значно ширший порівняно з відповідним переліком, визначеним Господарським та Цивільним процесуальними кодексами України, які наділяють таким правом лише сторін виконавчого провадження, а також прокурора – у господарському судочинстві.

При цьому слід враховувати, що оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, пов'язаних з виконанням виконавчих документів з будь-яких інших питань, а також оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби іншими особами, ніж визначено ЦПК України і ГПК України, здійснюється за правилами адміністративного судочинства.

Згідно ч.6 ст.181 КАС України адміністративні справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1 - 4 частини першої статті 18 цього Кодексу, розглядаються місцевим загальним судом як адміністративним судом, який видав виконавчий лист.

Предметну підсудність таких справ зазначена норма не встановлює, а тому для її визначення застосуванню підлягають положення статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України.

За цією нормою до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів віднесено усі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності посадової особи органу державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення місцевого загального суду як адміністративного суду у справах, які визначені пунктами 1–4 частини першої цієї статті, незалежно від статусу позивача у виконавчому провадженні.

Щодо інших адміністративних справ, у яких цими судами видано виконавчі листи, рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби до цих судів можуть оскаржити лише сторони виконавчого провадження, їхні представники та прокурор. Іншим учасникам виконавчого провадження чи особам, які залучаються до проведення виконавчих дій, із відповідними позовними заявами необхідно звертатися до окружного адміністративного суду.

Отже, критеріями визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу оскарження рішень дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення є юрисдикційна належність суду, який видав виконавчий документ, та статус позивача як сторони у виконавчому провадженні.

У ІІ півріччі 2012 року, в основному, суди правильно застосовували вищезазначені норми законодавства при визначенні підсудності справ, мали місце лише поодинокі випадки неправильного визначення підсудності та підвідомчості.

Наприклад, у справі №1715/10715/12, Рівненський окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження про скасування постанови про накладення штрафу, виходячи з того, що оскаржуються дії відділу ДВС по виконанню в порядку виконання виконавчого листа виданого 21.11.2011 року Рівненським міським судом, а тому вказана заява не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проте, апеляційний адміністративний суд не погодився з такою позицією, виходячи з наступного.

Постановою про накладення штрафу головним державним виконавцем Відділу державної виконавчої служби Рівненського міського управління юстиції на директора підприємства за невиконання рішення суду та законних вимог державного виконавця про надання довідки накладено штраф в розмірі 850 грн.

Відповідно до ст.181 КАС України, учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.

Відповідно до пункту 6 Постанови Пленуму Вищого Адміністративного Суду України від 13 грудня 2010 року №3 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби" (в редакції чинній на час розгляду справи), судам необхідно враховувати, що постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору та накладення штрафу належать до видів відповідальності за невиконання рішення самостійно та за невиконання без поважних причин рішення, що зобов'язує боржника вчинити певні дії, та рішення про поновлення на роботі. Виконавчий збір - це санкція відповідальності майнового характеру, що накладається на боржника за невиконання рішення у строк, встановлений для його самостійного виконання. Для застосування виконавчого збору виконавець приймає постанову, яка, у разі її невиконання самостійно, виконується примусово в установленому Законом України "Про виконавче провадження" порядку.

Прийнята державним виконавцем постанова про накладення штрафу на боржника, не виконана самостійно, є підставою для її примусового виконання.

За змістом пункту 7 частини другої статті 17 Закону України "Про виконавче провадження" постанови державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат на проведення виконавчих дій та накладення штрафу є виконавчими документами. Якщо виконавче провадження закінчено, а виконавчий збір, витрати на проведення виконавчих дій або штраф не стягнуто, відповідна постанова виділяється в окреме провадження і підлягає виконанню в загальному порядку.

Тому слід ураховувати, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи з приводу оскарження постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, прийнятих у виконавчих провадженнях щодо примусового виконання усіх виконавчих документів незалежно від того, яким органом, у тому числі судом якої юрисдикції, вони видані. Також до юрисдикції адміністративних судів належать справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, прийнятих (вчинених, допущених) під час примусового виконання постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, як виконавчих документів в окремому виконавчому провадженні.

В даному випадку оскаржуються постанови державного виконавця про накладення штрафу за невиконання законних вимог державного виконавця, яка є виконавчим документом і в разі закінчення виконавчого провадження за виконавчим листом виданим Рівненським міським судом вона можуть бути виділені в окреме провадження і підлягати виконанню в загальному порядку (постанова ЖААС від 14.11.2012р.).

Аналогічною є справа Житомирського окружного адміністративного суду №0670/700/12.

У справі №0670/7580/12 Житомирський окружний адміністративний суд, відмовляючи у відкритті провадження, виходив з того, що позивач просить визнати нечинною та скасувати постанову державного виконавця про накладення арешту на транспортний засіб, яка прийнята на підставі примусового виконання виконавчого листа, виданого Богунським районним судом м. Житомира та наказу Господарського суду Житомирської області, а виходячи з ч. 4 ст. 82 Закону України "Про виконавче провадження" та ст.383 ЦПК України, даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Колегія суддів не погодилась з вказаним висновком, виходячи з того, що судом першої інстанції не взято до уваги, що постанова державного виконавця про накладення арешту на транспортний засіб прийнята в межах виконання зведеного виконавчого провадження з примусового виконання виконавчого листа виданого Богунським районним судом м. Житомира та наказу Господарського суду Житомирської області.

Всі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби, прийнятих з метою виконання зведеного виконавчого провадження, у якому об'єднано виконавчі провадження щодо виконання рішень судів різних юрисдикцій належать до юрисдикції адміністративних судів, навіть у разі, коли у зведеному виконавчому провадженні відсутнє виконавче провадження з примусового виконання рішень адміністративного суду. Дана позиція викладена в Постанові Пленуму ВАСУ від 13.12.2010 р. №3 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби" (в редакції від 21.05.2012 року).

З урахуванням наведеного, колегія суддів прийшла до висновку, що даний позов є підвідомчим Житомирському окружному адміністративному суду (постанова ЖААС від 18.12.2012р.).

У справі №0670/3609/12 Житомирський окружний адміністративний суд повернув позовну заяву прокурора про визнання дій протиправними, скасування постанови та зобов'язання поновити виконавче провадження, посилаючись на п.2 ч.1 ст.18 КАС України, з тих підстав, що позовні вимоги позивача не належать до предметної підсудності Житомирського окружного адміністративного суду.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду прийшла до висновку, що суд першої інстанції помилково застосував вищезазначені положення КАС України щодо визначення предметної підсудності даної справи та безпідставно повернув позовну заяву прокурору.

В даному випадку при вирішенні питання про відкриття провадження у справі необхідно було взяти до уваги положення ч. 2 ст. 18 КАС України відповідно до якої слідує, що окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією із сторін є орган державної влади, інший державний орган, їх посадова особа чи службова особа.

Враховуючи те, що протест прокурора щодо скасування постанови державного виконавця про повернення виконавчого документа стягувачу відхилено, прокурор як посадова особа суб'єкту владних повноважень, як представник органу державної влади звернувся до суду з відповідним позовом в інтересах держави, тому його належить розглядати окружному адміністративному суду (постанова ЖААС від 24.09.2012р.).

Визначення належного відповідача

Як свідчать дані судової статистики, у звітному періоді апеляційним адміністративним судом було у 12 справах скасовано судові рішення (16% від загальної кількості скасувань), оскільки судами першої інстанції розглянуто справи до неналежних відповідачів. При цьому судами не було враховано наступне.

Відповідачем у даній категорії справ є відповідний орган державної виконавчої служби, з яким перебувають у службових відносинах державний виконавець чи інша посадова особа, рішення, дії чи бездіяльність яких стали предметом оскарження (частина третя коментованої статті). Такими органами державної виконавчої служби є:

1. Державна виконавча служба України, до складу якої входить відділ примусового виконання рішень.

2. Управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень.

3. Районні, районні в містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.

Отже, необхідно мати на увазі, що в цій категорії справ відповідачами можуть бути лише перераховані органи державної виконавчої служби у зв’язку з тим, що структурні підрозділи органів державної виконавчої служби: відділ примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України, відділи примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі – не визначені Законом України "Про державну виконавчу службу" як самостійні органи державної виконавчої служби, що виключає можливість їхньої участі як відповідачів у таких справах.

Ураховуючи те, що наведений перелік органів державної виконавчої служби є вичерпним, судам, у разі подання позовної заяви до державних виконавців або інших посадових осіб органів державної виконавчої служби чи до відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України, управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, необхідно за правилами статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України здійснювати заміну первинного відповідача на належного – відповідно Державну виконавчу службу України, управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головного управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, або, у разі наявності заперечень позивача, залучати вказаний орган як другого відповідача.

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року
№ 385/2011 затверджено Положення про Державну виконавчу службу України, відповідно до пункту 1 якого Державна виконавча служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) відповідно до законів.

Таким чином, справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Державної виконавчої служби України щодо виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) повинні розглядатися та вирішуватися адміністративним судом першої інстанції колегією у складі трьох суддів. Справи, у яких відповідачем є інший орган державної виконавчої служби, розглядаються та вирішуються одноособово, крім випадків, передбачених частиною другою статті 24 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судам слід звернути увагу на те, що управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень, є органами державної виконавчої служби відповідно до Закону України "Про державну виконавчу службу", але не є юридичними особами. Водночас ці органи можуть бути належними відповідачами у справах з приводу оскарження їх рішень, дій чи бездіяльності, прийнятих у виконавчому провадженні.

Прикладами неврахування наведеної правової позиції є справи Богунського районного суду м.Житомира №2-А-602/12, Брусилівського районного суду Житомирської області №605/389/2012, Народицького районного суду Житомирської області №615/438/12, №615/445/12, 615/396/12, 615/437/12, 615/429/12, Овруцького районного суду Житомирської області №617/6828/12, Рівненського міського суду Рівненської області №1715/977/12, Рівненського окружного адміністративного суду №2а/1770/1420/2012,

Застосування процесуальних строків

Кодекс адміністративного судочинства України встановив скорочені строки подання адміністративного позову та розгляду адміністративної справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, щоб це не затягувало самого процесу виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), що підлягають примусовому виконанню.

Зокрема, встановлено скорочені строки звернення до суду з адміністративним позовом. Загальним є десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.

Водночас, постанова державного виконавця про відкладення провадження виконавчих дій може бути оскаржена у триденний строк у порядку, встановленому цим Законом (стаття 35 Закону України "Про виконавче провадження")

У разі пропущення зазначених строків звернення до суду застосовуються правила статті 100 КАСУ.

Після відкриття провадження в адміністративній справі суд не пізніше наступного дня повідомляє про це відповідача та надсилає йому копії позовної заяви і ухвали про відкриття провадження у справі (частина четверта коментованої статті).

Адміністративна справа щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби має бути розглянута і вирішена судом протягом десяти днів після відкриття провадження у справі.

Як свідчать дані судової статистики, У ІІ півріччі 2012 року суттєво зменшилась кількість апеляційних скарг на ухвали про залишення позову без розгляду у порівнянні з попереднім півріччям, зокрема у з 30% до 2%, відповідно зменшився і відсоток скасування таких ухвал.

Причинами залишення позовних заяв без розгляду були пропуск строку звернення до суду, передбаченого ст.181 КАС України.

Мали місце лише поодинокі випадки неправильного застосування судами першої інстанції вищенаведених норм законодавства, як-то у справі Богунського районного суду Житомирської області №2-А-441/12, де суд, постановляючи таку ухвалу та вирішуючи питання про поважність причин пропуску строку, не враховував попередні звернення позивача до суду з позовом; у справах Житомирського окружного адміністративного суду №0670/111853/11 та Коростенького міськрайонного сду Житомирської області №2а-594/12 не досліджено чи своєчасно позивачу надіслано оспорювану постанову органами ДВС.

Вимоги до змісту виконавчих листів

Аналіз судової практики свідчить про наявність спорів, пов’язаних з оформленням судами виконавчих листів.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 26 Закону України "Про виконавче провадження" невідповідність виконавчого документа вимогам, передбаченим статтею 18 цього Закону, є підставою для відмови у відкритті виконавчого провадження.

Як і попередньому півріччі причиною виникнення спорів залишалось необхідність зазначення у виконавчих документах ідентифікаційного коду суб’єкта господарської діяльності стягувача або боржника (для юридичних осіб), індивідуальний ідентифікаційний номер стягувача та боржника (для фізичних осіб-платників податків).

Аналіз судової практики показав, що суди дотримуються однакової позиції, що така інформація зазначається лише у разі її наявності у матеріалах адміністративної справи з огляду на наступне.

Відповідно до ч.3 ст.26 Закону України "Про виконавче провадження" у разі відмови у відкритті виконавчого провадження на підставі пункту 6 частини першої цієї статті державний виконавець роз'яснює заявникові право на звернення до суду чи іншого органу (посадової особи), які видали виконавчий документ, щодо приведення його у відповідність з вимогами статті 18 цього Закону.

Проте, у разі відсутності інформації у матеріалах адміністративної справи, з приводу якої відмовлено у відкритті виконавчого провадження, суд не зможе оформити іншого виконавчого листа, оскільки не наділений повноваженням збирати інформацію після закінчення розгляду справи.

При цьому, державний виконавець відповідно до статті 11 Закону України "Про виконавче провадження" з метою захисту інтересів стягувача має право одержувати безоплатно від органів, установ, організацій, посадових осіб, сторін та учасників виконавчого провадження необхідні для проведення виконавчих дій пояснення, довідки та іншу інформацію, у тому числі конфіденційну.

Згідно з ч.2 ст.5 Закону України "Про виконавче провадження" державному виконавцю повинні бути безоплатно надані у встановлений ним строк інформація, документи або їх копії, необхідні для здійснення його повноважень, отже державний виконавець має право самостійно звернутись до компетентних органів щодо надання інформації, яка необхідна для проведення виконавчих дій.

Прикладами дотримання наведеної правової позиції є справи Рівненського окружного адміністративного суду №2а/1770/2515/2012, Житомирського окружного адміністративного суду №0670/5949/12, №0670/5950/12.

Повернення виконавчих листів

В ході проведення узагальнення встановлено, що частка переглянутих судових рішень, прийнятих за результатами оскарження постанов державного виконавця про повернення виконавчого документа стягувачеві на підставі п.2 ст.47 Закону України "Про виконавче провадження" у ІІ півріччі 2012 року зменшилась та становить 22% від загальної кількості переглянутих судових рішень даної категорії справ.

Водночас відсоток скасувань таких рішень залишається високим (25%), у зв’язку із неврахуванням судами першої інстанції наступного.

Відповідно до п.2 ст.47 Закону України "Про виконавче провадження" виконавчий документ, на підставі якого відкрито виконавче провадження, за яким виконання не здійснювалося або здійснено частково, повертається стягувачу у разі, якщо у боржника відсутнє майно, на яке може бути звернуто стягнення, а, здійснені державним виконавцем відповідно до цього Закону заходи щодо розшуку такого майна виявилися безрезультатними.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначено відповідними положеннями Закону України "Про виконавче провадження" №606-ХІV, згідно зі статтями 1 та 2 якого виконавче провадження це сукупність дій органів і посадових осіб державної виконавчої служби, яка входить до системи Міністерства юстиції України, спрямованих на примусове виконання рішень судів та інших органів, які здійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначених чинним законодавством України, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню. Примусове виконання зазначених рішень здійснюють державні виконавці, визначені Законом №606-ХІV (державні виконавці).

Стаття 6 Закону України "Про виконавче провадження" визначає, що державний виконавець зобов'язаний використовувати надані йому права відповідно до закону і не допускати у своїй діяльності порушення прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Відповідно до статті 11 Закону України "Про виконавче провадження" державний виконавець зобов'язаний вживати заходів примусового виконання рішень, встановлених цим Законом, неупереджено, своєчасно, повно вчиняти виконавчі дії.

Пленум Вищого адміністративного суду України в п.17 постанови №5 від 21 травня 2012 року "Про внесення змін до постанови Пленуму ВАСУ від 13 грудня 2010 року № 3 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби" роз'яснив:

"Державний виконавець зобов’язаний здійснювати необхідні заходи щодо своєчасного і повного виконання рішення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення, у спосіб і порядок, визначені виконавчим документом (стаття 11 Закону України "Про виконавче провадження"). Водночас відповідно до пункту 2 частини першої статті 47 Закону України "Про виконавче провадження" виконавчий документ, прийнятий державним виконавцем до виконання, за яким стягнення не провадилося або було проведено частково, повертається стягувачеві, якщо у боржника відсутнє майно, на яке може бути звернено стягнення, і здійснені державним виконавцем відповідно до цього Закону заходи щодо розшуку такого майна виявилися безрезультатними.

Тому судам слід ураховувати, що з огляду на зазначені законодавчі приписи виконавці мають право повертати виконавчі документи щодо виконання рішень адміністративних судів про стягнення з пенсійних органів та суб’єктів владних повноважень відповідних виплат пенсії, соціальної допомоги тощо у разі здійснення державним виконавцем усіх можливих дій, спрямованих на виконання рішення".

Таким чином, Пленум ВАСУ звертає увагу на можливість повернення виконавчих документів стягувачу, проте, лише за умови здійснення державним виконавцем усіх можливих дій, спрямованих на виконання рішення.

Зокрема, адміністративні суди мають з'ясовувати чи звертався державний виконавець до суду із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення, з огляду на відсутність у боржника коштів для виконання судових рішень на певний бюджетний рік, оскільки обставини, що виникли, імовірно перешкоджали виконанню судового рішення.

Так, відповідно до статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України за наявності обставин, що ускладнюють виконання судового рішення (відсутність коштів на рахунку, відсутність присудженого майна в натурі, стихійне лихо тощо), державний виконавець може звернутися до адміністративного суду першої інстанції, що видав виконавчий лист, із поданням, а особа, яка бере участь у справі, та сторона виконавчого провадження - із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення.

Слід враховувати, що сама по собі відсутність коштів на рахунках боржника чи у держави на виконання взятих на себе зобов'язань не є підставою для повернення відповідачем з цих мотивів виконавчого листа.

Крім того, відповідно до п. 38 рішення Європейського суду з прав людини від 29 червня 2004 року по справі "Жовнер проти України" державний орган не може посилатися на відсутність коштів, щоб не виплачувати борг, підтверджений судовим рішенням.

Відповідно до п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 13.07.2006 року по справі "Васильєв проти України" виконання рішення щодо боржника залишається обов'язком держави.

Боржником у даній справі виступає держава, яка в особі компетентного органу повинна повернути борг позивачу. Відтак, відсутність бюджетних коштів не може бути підставою для невиконання судового рішення, яке набрало законної сили, і повернення виконавчого листа стягувачу.

Також слід враховувати, що посилання на право стягувача повторно подати виконавчі документи відповідно до частини 5 статті 47 Закону України "Про виконавче провадження" протягом строків, встановлених статтею 22 цього Закону, також не може бути правовим обґрунтуванням повернення виконавчих документів, по суті, відмови у виконанні судового рішення.

Отже, у разі відсутності доказів звернення державного виконавця з поданням про відстрочку чи розстрочку виконання судового рішення з огляду на відсутність у боржника коштів для виконання судових рішень на певний бюджетний рік, прийняття державним виконавцем постанови про повернення виконавчого листа на підставі п.2 ст.47 Закону України "Про виконавче провадження" без додержання вищенаведених вимог законодавства є неправомірним.

Прикладами неврахування зазначеної правової позиції є справи Народицького районного суду Житомирської області №615/449/12, №615/427/12, №615/403/12, Овруцького районного суду Житомирської області №617-6558/12, Дубенського міськрайонного суду рівненської області №1705/2721/2012, Житомирського окружного адміністративного суду №0670/12416/11.

У разі вирішення спорів про правомірність дій державного виконавця щодо повернення виконавчих документів про зобов'язання органу державної влади вчинити певні дії (провести донарахування та виплату їй щомісячної грошової допомоги), адміністративним судам слід враховувати наступне.

Відповідно до ст.75 Закону України "Про виконавче провадження" після відкриття виконавчого провадження за виконавчим документом, що зобов'язує боржника вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення, державний виконавець перевіряє виконання рішення не пізніше ніж на наступний день після закінчення строку, встановленого частиною другою статті 25 цього Закону для самостійного виконання рішення. Якщо рішення підлягає негайному виконанню, його виконання перевіряється не пізніше наступного робочого дня після відкриття виконавчого провадження.

У разі невиконання зазначених вимог без поважних причин державний виконавець накладає на боржника штраф відповідно до статті 89 цього Закону і не пізніше п'яти робочих днів з дня його накладення повторно перевіряє стан виконання рішення.

Якщо рішення не виконано і виконання може бути проведено без участі боржника, державний виконавець організовує виконання відповідно до повноважень, наданих йому законом, та вносить подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом. При цьому на боржника повторно накладається штраф у порядку, встановленому статтею 89 цього Закону.

У разі, якщо виконати рішення без участі боржника неможливо, державний виконавець накладає на боржника штраф відповідно до статті 89 цього Закону та вносить подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом, після чого виносить постанову про закінчення виконавчого провадження, яка затверджується начальником відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, і повертає виконавчий документ до суду чи іншого органу (посадової особи), що його видав.

Надання відстрочки (розстрочки) виконання судового рішення

Відповідно до ч.1 ст.36 Закону України "Про виконавче провадження" за наявності обставин, що ускладнюють виконання рішення або роблять його неможливим, державний виконавець за власною ініціативою чи за заявою сторін, а також самі сторони мають право звернутися до суду, який видав виконавчий документ, із заявою про відстрочку або розстрочку виконання, а також про встановлення або зміну способу і порядку виконання.

За змістом ч.1 ст.263 КАС України, за наявності обставин, що ускладнюють виконання судового рішення (відсутність коштів на рахунку, відсутність присудженого майна в натурі, стихійне лихо тощо), державний виконавець може звернутися до адміністративного суду першої інстанції, незалежно від того, суд якої інстанції видав виконавчий лист, що видав виконавчий лист, із поданням, а особа, яка бере участь у справі, та сторона виконавчого провадження - із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення.

Підставою для застосування правил зазначеної статті є обставини, що перешкоджають належним чином виконати судове рішення в адміністративній справі - ускладнюють його виконання або роблять неможливим. Наприклад, для відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення це може бути недостатність коштів на рахунку, стихійне лихо; для зміни способу чи порядку виконання судового рішення - відсутність коштів або присудженого майна в натурі; для встановлення способу чи порядку (у тому числі строку) виконання судового рішення обставиною, що перешкоджає його виконанню, є вже те, що в судовому рішенні не визначено способу та порядку виконання судового рішення. При цьому мають бути додані докази, що підтверджують наявність обставин, які перешкоджають виконанню судового рішення.

Як показав проведений аналіз саме неправильна оцінка обставин, які позивачі наводили, як обставини, що перешкоджають належним чином виконати судове рішення в адміністративній справі, стало підставою для скасування судових рішень у справах Рівненського окружного адміністративного суду №2а-2394/09/1770, №2а-3136/08/1770, №2а-3757/08/1770, №2-а-3279/08/1770, №2а-8027/09/1770, №2а-416/10/1770, №2а-2606/10/1770, №2а-3144/09/1770, №2-а-483/08, №2а-6869/09/1770, №2а/1770/10/2011. При цьому апеляційний адміністративний суд виходив з наступного.

Державним виконавцем при вчиненні виконавчих дій по виконанню зведеного виконавчого провадження про стягнення з підприємства Городищенської виправної трудової колонії №96 на користь управління Пенсійного фонду України в Рівненському районі заборгованості проводилися виконавчі дії відповідно до статті 11 Закону України "Про виконавче провадження", під час яких встановлено, що боржник не має у власності майна та коштів на які можливо накласти арешт та звернути стягнення в рахунок погашення боргу.

Підприємство Городищенської виправної трудової колонії № 96 є особливою юридичною особою із спеціальним статусом та забезпечує виконання покладених на нього функцій в частині виконання покарання.

Зі змісту звітів про рух грошових коштів за 2011 рік та за 1 півріччя 2012 року вбачалось, що підприємство - Городищенська виправна трудова колонія №96 має важкий фінансовий стан та грошові кошти, які знаходяться на рахунках, недостатні для погашення заборгованості.

Колегія суддів прийшла до висновку, що вказані обставини є такими, що ускладнюють виконання постанови суду, оскільки у підприємства на момент винесення судами оскаржуваних рішень є заборгованість ще по більш як тридцяти виконавчих документах.

Посилання управління Пенсійного фонду України в Рівненському районі на те, що підприємство може самостійно звернутися про розстрочку виконання зазначеного рішення згідно Прикінцевих положень Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" є безпідставними та не можуть слугувати підставою для відмови у задоволенні подання державного виконавця, який здійснює примусове виконання судового рішення (постанова ЖААС від 04.12.2012р.).

Закінчення виконавчого провадження

Вирішуючи питання щодо правомірності постанов органу ДВС про закінчення виконавчого провадження в зв'язку з неможливістю виконання рішення суду, на підставі п.11 ч.1 ст. 49 Закону України "Про виконавче провадження" суди мають враховувати наступне.

Відповідно до ст.11 Закону України "Про виконавче провадження" державний виконавець зобов'язаний вживати передбачених цим Законом заходів примусового виконання рішень, неупереджено, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії. Державний виконавець: здійснює заходи, необхідні для своєчасного і в повному обсязі виконання рішення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення (далі - виконавчий документ), у спосіб та в порядку, встановленому виконавчим документом і цим Законом; надає сторонам виконавчого провадження та їх представникам можливість ознайомитися з матеріалами виконавчого провадження; розглядає заяви сторін та інших учасників виконавчого провадження і їхні клопотання; заявляє в установленому порядку про самовідвід за наявності обставин, передбачених цим Законом; роз'яснює сторонам їхні права і обов'язки.

Статтею 38 Закону України "Про виконавче провадження" передбачені наслідки закінчення виконавчого провадження. У разі закінчення виконавчого провадження скасовуються інші здійснені державним виконавцем заходи примусового виконання рішення, а також провадяться інші дії, необхідні у зв'язку із закінченням виконавчого провадження. Закінчене виконавче провадження не може бути розпочате знову, крім випадків, передбачене цим Законом. Відтак, позивач позбавлений права повторно пред'явити виконавчий лист до виконання.

З огляду на вищенаведене, закінчення виконавчого провадження є фактично відмовою у виконанні судового рішення.

Згідно з положеннями ч.5 ст.124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Згідно роз'яснень п.20 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби" державний виконавець зобов'язаний здійснювати необхідні заходи щодо своєчасного і повного виконання рішення, зазначеного у документі на примусове виконання рішення, у спосіб і порядок, визначені виконавчим документом.

Відповідно до п. 38 рішення Європейського суду з прав людини від 29 червня 2004 року по справі "Жовнер проти України" державний орган не може посилатися на відсутність коштів, щоб не виплачувати борг, підтверджений судовим рішенням.

З огляду на вищенаведене, держава повинна виконувати взяті на себе зобов'язання та не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності (постанова ЖААС від 05.09.2012р. у справі №617-1396/12).

Висновки

За результатами проведеного узагальнення слід зробити висновок, що суди при розгляді адміністративних спорів про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, в основному, правильно застосовують норми чинного законодавства та роз’яснення Постанов Пленуму ВАСУ.

Як свідчить судова практика, найбільше проблем у судів виникало при вирішенні спорів стосовно правомірності дій державного виконавця щодо повернення виконавчих документів, наданні відстрочки (розстрочки) виконання судового рішення.

Позитивною тенденцією періоду, що аналізувався, було зменшення кількості оскаржуваних ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у даній категорії справ та відповідно зменшення кількості скасувань таких ухвал.

В ході проведення узагальнення проаналізовано випадки неправильного визначення судами підвідомчості та підсудності даної категорії спорів.

За результатами проведеного узагальнення та з метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм законодавства при вирішенні даної категорії спорів доцільним є проведення семінару з питань застосування законодавства при вирішенні справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, довести до відома місцевих судів матеріали проведеного узагальнення для вивчення та практичного використання.

Суддя апеляційного адміністративного суду С.М.Хаюк

Начальник статистично-аналітичного відділу Л.А.Шуляк

В ході реформування судової системи цей суд припинив роботу