flag Судова влада України

В ході реформування судової системи цей суд припинив роботу

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Узагальнення судової практики розгляду справ за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання та позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання

           Згідно з планом роботи Житомирського апеляційного адміністративного суду на II півріччя 2013 року здійснено вивчення та узагальнення судової практики розгляду справ за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання та позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Зазначене узагальнення направлене на сприяння однаковому та правильному застосуванню адміністративними судами законодавства з метою забезпечення захисту прав, свобод та охоронюваних законом інтересів осіб, зокрема, права на мирні зібрання, від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, виявлення проблемних питань, що виникають під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії, надання пропозицій щодо їх розв’язання.

Об’єктом вивчення стали судові рішення судів першої інстанції, що знайдені на файловому сервері “Sudovi rishennya”, та рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду з даної категорії справ.

Мирні зібрання є одним із засобів відстоювання людиною і громадянином своїх прав, свобод та інтересів у демократичному суспільстві.

Право громадян на свободу мирних зібрань в Україні гарантується та захищене державою, яка зобов’язана забезпечити його ефективну реалізацію.

Здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, крім установлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Обмеження щодо реалізації цього права може бути встановлено тільки судом, у зв’язку з чим забезпечення гарантованого державою права на мирні зібрання значною мірою покладається на суд. Роль суду в регулюванні зазначених відносин сьогодні зростає, а в період активізації руху громадянських та політичних сил вирішення судами справ розглядуваної категорії викликає особливу увагу в суспільстві. 

1.    Визначення форм та видів мирних зібрань. 

Мирні зібрання можна розтлумачити як масові заходи громадян, відкриті й доступні кожному, хто бажає взяти у них участь. Мирні заходи найчастіше проводяться з метою вираження ставлення тих чи інших груп, об’єднань громадян до суспільних явищ та проблем, привернення уваги органів влади до них та є однією із форм безпосередньої демократії. Основною рисою мирних зібрань є мирний характер їх проведення.

          Стаття 39 Конституції України визначає мирні заходи як збори, мітинги, походи і демонстрації. Необхідно зазначити, що цей перелік не є вичерпним.

        В статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України надано  визначення мирних зібрань як збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, тобто передбачає можливість прояву мирних зібрань в інших формах.

         До мирних можна віднести також релігійні зібрання, які проводяться релігійними організаціями відповідно до статті 21 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-XII (987-12) "Про свободу совісті та релігійні організації". Такими зібраннями можуть бути публічні богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії.

Також, форми та види мирних зібрань у національному законодавстві залежно від поставленої мети та методів проведення розподілено на кілька категорій Статутом патрульно-постової служби міліції України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28 липня 1994 року № 404.

Так, відповідно до підпунктів 332–336 пункту 4 розділу XV цього Статуту:

- збори – це спільна, спеціально організована невелика присутність громадян у громадському або іншому місці, викликана необхідністю обговорення різних політичних, соціальних, економічних, культурних та інших проблем;

- мітинг – масові збори з питань злободенних, переважно політичних питань, які проводяться, як правило, на вулицях, майданах, стадіонах, парках. Неодмінні атрибути мітингу – масова аудиторія, промовці, лозунги, прапори, заклики (усні, друковані, письмові);

- демонстрація – масове находження громадян з приводу висловлення будь-яких громадсько-політичних настроїв, в тому числі з питань протесту або незгоди будь з чим. (Цей захід може проявлятися також у проступку однієї особи, здійсненні нею вчинку з метою підкреслення свого відношення до будь-якої події чи посадової особи тощо);

- вуличний похід проводиться з тією ж метою, що і демонстрація, мітинг, однак відрізняється меншою динамікою, відсутністю мітингово-демонстраційної атрибутики;

- пікетування – форма демонстрації, під час якої виставляються представники будь-де, наприклад, перед будинками об’єднань, підприємств з метою висловлення протесту проти чого-небудь, для забезпечення охорони на місці проведення страйку або демонстрації. 

2. Особливості розгляду та вирішення адміністративних справ щодо реалізації права на мирні зібрання 

Особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та у справах за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання визначені статтями 182 та 183 КАС України.

В свою чергу, стаття 50 КАС України передбачає, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень, зокрема, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Згідно з частиною першою статті 182 КАС України органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Закон не встановлює конкретного строку звернення з такою заявою до суду, однак обумовлює негайне звернення до суду після одержання повідомлення про проведення масового заходу.

Відповідно до частини 1 статті 183 КАС України організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань мають право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів із позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів.

Підсудність справ про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання залежить від статусу відповідача та визначається за правилами предметної підсудності адміністративних справ, встановлених статтею 18 КАС України.

Так, згідно з приписами пункту 1 частини першої, частин другої та третьої названої статті справи про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання підсудні:

- якщо відповідачем виступає орган чи посадова особа місцевого самоврядування – місцевим загальним судам як адміністративним судам;

- якщо відповідачем є орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа – окружним адміністративним судам;

- у разі оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади – місцевому загальному суду як адміністративному суду або окружному адміністративному суду за вибором позивача.

Згідно з приписами статей 182, 183 КАС України про відкриття провадження у справі за позовом про обмеження права на мирні зібрання або про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та відповідача (відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування та організатора (організаторів) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань).

Адміністративні справи зазначеної категорії повинні бути вирішені судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів – невідкладно.

Позовна заява про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про інше обмеження права на мирні зібрання, яка надійшла в день проведення таких заходів або після цього, згідно з частиною другою статті 182 КАС України залишається без розгляду.

На відміну від позовів за зверненням суб’єкта владних повноважень про обмеження у реалізації права на мирні зібрання, справи за позовами про усунення обмежень у реалізації цього права з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування суд має право розглядати у день проведення цих заходів, що сприяє забезпеченню реалізації гарантованого державою права на мирні зібрання громадян.

Відповідно до частини 5 статті 182 КАС України суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду вказується спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Згідно з пунктом 6 частини 1 ст. 256 КАС України негайному виконання в силу закону підлягають постанови суду про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Слід зазначити, що для прийняття рішення про задоволення позову суд повинен пересвідчитися у реальності можливої загрози, при цьому така реальність повинна бути підтверджена відповідними доказами.

Постанови суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання виконуються негайно, але можуть бути оскаржені в апеляційному та касаційному порядку.

Копії судового рішення невідкладно видаються особам, які брали участь у справі, або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення. У зв’язку з цим правила частини третьої статті 160 КАС України щодо проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частин постанови до справ зазначеної категорії не застосовуються.

Виходячи із завдань адміністративного судочинства, визначених Кодексом адміністративного судочинства України, суд у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання повинен перевірити обґрунтованість підстав для застосування таких обмежень, на які посилаються органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, та у разі підтвердження необхідності їх застосування обрати спосіб обмеження, який би найкраще відповідав його меті – недопущенню заворушень чи злочинів, загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей та найменше обмежував би право громадян на мирне зібрання. 

3. Розгляд та вирішення справ щодо реалізації права на мирні зібрання 

Як убачається з проведеного аналізу, справи щодо реалізації права на мирні зібрання не є поширеними у судовій практиці, однак, зважаючи на актуальність питання забезпечення права на мирні зібрання у суспільному житті, які гарантовані Конституцією України, потребують дослідження.

Так, упродовж 2012 року та I півріччя 2013 року судами першої інстанції Житомирського апеляційного адміністративного округу розглянуто 10 справ вищевказаної категорії, з яких,  у 2012 році – 8 справ та в першому півріччі 2013 року - 2 справи. Зокрема,

- Житомирським окружним адміністративним судом розглянуто 3 справи у 2012 році;

-          Рівненським окружним адміністративним судом – 6 справ, із них: 4 справи розглянуто у 2012 році, 2 - у 2013 році;

-          Корольовським районним судом м. Житомира – 1 справу розглянуто у 2012 році.

Досліджувані справи можна розділити на дві окремі підкатегорії:

З аналізу прийнятих судових рішень вбачається, що предметом розгляду   по даних справах були:

-          заборона проведення масових заходів – мирних зібрань-пікетувань -  5 справ;

-          обмеження права на проведення акції солідарності – 4 справи;

-          визнання незаконним рішення про затвердження положення про порядок організації і проведення масових заходів – 1 справа.

За результатами розгляду справ судами першої інстанції:

-          залишено позовні заяви без розгляду на підставі ч.2 ст.182 КАС України (у зв’язку з надходженням позовної заяви в день проведення заходів, або після цього) у 5-и справах;

-          позов задоволено у 3-х справах;

-          відмовлено в задоволенні позову по 2-х справах.

Як свідчать наведені дані, судами першої інстанції найбільше позовних заяв було залишено без розгляду на підставі ч.2 ст.182 КАС України.

Так, у справі № 0670/7772/12 виконавчий комітет Житомирської міської ради, 16 листопада 2012 року, звернувся до суду з позовом про заборону Житомирській міській організації Всеукраїнського об'єднання "Свобода"  проводити пікетування 16 листопада 2012 року з 10 год. 00 хв. до 11год. 30хв.

Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суд першої інстанції правильно виходив з того, що відповідно до ч. 2 ст. 182 КАС України позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду.

Відтак, залишаючи позовні заяви без розгляду, суди першої інстанції, об’єктивно та неупереджено застосовували норми Кодексу адміністративного судочинства України, про що свідчить той факт, що жодна із ухвал не була оскаржена до апеляційної інстанції.

Не оскаржувались в апеляційному порядку і справи, у яких було відмовлено у задоволенні позову за зверненням суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (№ 817/1418/13-а, № 817/1226/13-а).

При розгляді справ даної категорії, суд, насамперед, виходив з того, що належних та допустимих доказів на підтвердження існування небезпеки правопорушень та злочинів, загрози здоров’ю населення та правам і свободам інших людей під час проведення відповідачем масових заходів позивачем суду не було надано.

Як свідчить судова статистика, судові рішення суду першої інстанції оскаржувались лише у тих випадках, у яких було задоволено позовні вимоги.

Апеляційним адміністративним судом у 2012 році переглянуто 2 постанови суду першої інстанції у справах за позовом про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про визнання незаконним рішення про затвердження положення про порядок організації і проведення масових заходів.

В той час, як у 2013 році апеляційних скарг на судові рішення не надходило.

За результатами апеляційного розгляду у 2012 році, постанови судів першої інстанції залишено без змін.

Так, постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 р. у справі № 0670/7771/12 задоволено позов виконавчого комітету Житомирської міської ради до Житомирської міської організації Всеукраїнського об'єднання “Свобода” про заборону проведення пікетування Житомирської районної прокуратури 16 листопада 2012 року з 10 год. 00 хв. до 12 год. 00 хв. за адресою м. Житомир, вул. Щорса, 92.

Як встановлено судом першої інстанції, повідомлення про проведення пікетування від Житомирської міської організації ВО “Свобода” надійшло менше ніж за добу до її проведення без зазначення мети цього заходу. 

При розгляді справи з’ясовано, що за вказаною в повідомленні адресою, окрім прокуратури Житомирського району знаходиться Житомирський районний суд та обласна Державтоінспекція.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, що пікетування з використанням аудіоапаратури для відтворення записів та підсилення звуку буде перешкоджати відвідуванню вказаних установ громадянами та їх роботі, а повідомлення менше ніж за добу до проведення пікетування не є достатнім часом для позивача для забезпечення громадського порядку при проведенні запланованого відповідачем масового заходу, вжиття відповідних організаційних, правових та інших заходів, спрямованих на організацію громадського порядку, безпеки та належного захисту громадян при реалізації своїх прав.

З урахуванням зазначених обставин та відповідно до ч.5 ст.182 КАС України суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги.

Такі висновки суду узгоджуються з рішенням Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа N 1-30/2001 щодо завчасного сповіщення про масові зібрання), де зазначено, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити органи виконавчої влади про проведення заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а має служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. При здійсненні громадянами права на свободу думки і слова, на вільне поширення своїх поглядів і переконань не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Також, залишено без змін судом апеляційної інстанції постанову Корольовського районного суду м. Житомира від 14 березня 2012 року у справі № 2-а-167/12, якою задоволено позовні вимоги фізичної особи про визнання незаконним рішення виконкому Житомирської міськради “Про затвердження положення про порядок організації і проведення масових заходів у м. Житомирі” від 12.05.2011 року № 325.

При зверненні до суду позивач посилався на те, що даним рішенням виконком грубо порушив його конституційні права на організацію і проведення масових заходів у формі мирних зібрань, без зброї, мітингів, походів і демонстрацій і вказав, що зазначене рішення суперечить положенням Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що виконком перевищив свої повноваження, ухваливши оскаржуване рішення, оскільки зазначеним Положенням для організаторів мирних зібрань встановлюються обмеження, не передбачені ст.39 Конституції України, та численні вимоги зобов’язального характеру, які є неконкретними та до того ж не передбачені чинним законодавством України.

Так само, судом першої інстанції звернуто увагу на те, що порядок здійснення права на свободу мітингів, демонстрацій, мирних зборів та підстави обмеження цього права законами України не врегульовано, а тому у виконкому не було законних підстав обмежувати громадян в правах, гарантованих Конституцією України (ст.ст.22, 39) та міжнародними нормативними актами (ст.11 Конвенції "Про захист прав людини.."), а саме: діяти певним чином або утримуватися від певних дій задля задоволення певних потреб, застосовуючи з цією метою певні форми і засоби діяльності, позаяк це є нічим іншим, як  обмеженням гарантованих Конституцією України прав і свобод.

Отже, не зважаючи на незначну кількість розглянутих справ судами першої інстанції та розгляд таких справ апеляційним судом,   можна зробити висновок про правильне вирішення таких справ судами першої інстанції, оскільки під час їх розгляду ретельно досліджувалися і оцінювалися надані докази та забезпечувалося виконання норм закону. 

Висновки 

Результати узагальнення свідчать про те, що суди першої інстанції при розгляді спорів за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання та позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, правильно застосовували норми матеріального та процесуального права.

При вирішенні справ даної категорії застосовували практику вищих судів, чинне законодавство та роз’яснення, які містяться в довідці Вищого адміністративного суду України від 01.04.2012 року про узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 - 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання .

Здійснений аналіз судової практики показує, що нагальною потребою для забезпечення конституційного права громадян на мирні зібрання є прийняття спеціального закону, який би регулював відносини у сфері мирних зібрань та відповідної Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України.

Дане узагальнення пропонується заслухати та обговорити на зборах суддів Житомирського апеляційного адміністративного суду. 

 

Голова суду                                                                            К.С. Франовська 

Суддя                                                                                       Т.С. Котік 

Начальник статистично-

аналітичного відділу суду                                                    П.М. Никончук