flag Судова влада України

В ході реформування судової системи цей суд припинив роботу

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Узагальнення причин скасування Вищим адміністративним судом України рішень Житомирського апеляційного адміністративного суду в 2013 році.

 

Відповідно до плану роботи Житомирського апеляційного адміністративного суду на І півріччя 2014 року здійснено узагальнення причин скасування Вищим адміністративним судом України судових рішень Житомирського апеляційного адміністративного суду в 2013 році.

Метою зазначеного дослідження є виявлення проблемних питань, що виникають при перегляді адміністративних справ у апеляційному порядку, а також виявлення причин скасування та зміни Вищим адміністративним судом України судових рішень апеляційного суду. 

Об’єктом вивчення були судові рішення, винесені за результатами  касаційного розгляду.

 

Аналіз статистичних даних 

У 2013 році Вищим адміністративним судом України скасовано 282 судових рішень апеляційного суду. У 2012 році було скасовано 172 судових рішення.

Серед скасованих судових рішень частка ухвал, постановлених з процесуальних питань склала 29% (81 ухвала), частка судових рішень, прийнятих за результатами розгляду апеляційних скарг  71% (201 рішення).

За результатами перегляду Вищим адміністративним судом України:

- залишено в силі рішення суду першої інстанції у 39 справах;

- скасовано рішення суду першої та апеляційної інстанцій та прийнято

   66 нових рішень;

- направлено на новий розгляд до суду першої інстанції 105 справ;

- направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду 19

  справ;

- направлено на новий розгляд до апеляційного суду 7 справ;

- направлено до апеляційного суду для продовження розгляду 10

  справ;

 - направлено для вирішення питання про відкриття апеляційного

   провадження 21 справа;

 - закрито провадження у 5 справах;

 - залишено без розгляду 2 справи;

 -  скасовано рішення першої і апеляційної інстанцій, рішення змінено

    у 3 справах;

 - змінено рішення апеляційної інстанції у 5 справах.

Показники скасованих, змінених судових рішень апеляційного суду за категоріями справ та в розрізі суддів наведено у таблиці. 

 

Примітка: * судді, які на час здійснення узагальнення не працюють в ЖААС.

 

1. Скасування Вищим адміністративним судом України рішень ЖААС, постановлених з процесуальних питань. 

У результаті аналізу судових рішень Вищого адміністративного суду України встановлено, що касаційною інстанцією скасовано 81 рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду через порушення норм процесуального права.

Основними причинами такого скасування є:

·   Неправильне застосування строків апеляційного оскарження – 19;

·   Неправильне застосування строків звернення до суду – 16;

·   Неправильне застосування адміністративної юрисдикції та підсудності адміністративних справ – 16;

·   Інші причини – 30.

 

1.1    Застосування строків апеляційного оскарження 

Статтею 186 КАС України визначено, що відлік строку апеляційного оскарження  розпочинається з дня проголошення рішення, або з дня отримання копії рішення у передбачених КАС України випадках.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом 10-ти днів, на ухвалу – 5-ти днів.

Вказані строки подачі апеляційних скарг є загальними і застосовуються, якщо даним Кодексом не передбачений іншій спеціальний строк.

До спеціальних строків подачі апеляційної скарги можна віднести строк, встановлений пунктом 5 статті 177 КАС України, який передбачає, що  судові рішення за наслідками розгляду справ, визначених статтями 172 - 175 цього Кодексу, можуть бути оскаржені в апеляційному порядку в дводенний строк з дня їх проголошення, а судові рішення, ухвалені до дня голосування, - не пізніш як за чотири години до початку голосування.

Як свідчить аналіз, суддями  апеляційного суду допускалися порушення норм процесуального при вирішені питання  щодо дотримання строків  звернення з апеляційною скаргою в тих  справах, де  в апеляційній скарзі зазначалася дата отримання рішення суду І інстанції, однак доказів на підтвердження цього  не надавалося.

Згідно з ч. 5 ст. 189 КАС України до апеляційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 187 цього Кодексу, застосовуються правила ч.4 ст. 189 цього Кодексу, на підставі якої апеляційна скарга ухвалою суду залишається без руху з наданням 30-ти денного строку з моменту отримання ухвали для подачі заяви про поновлення строку із зазначенням поважних причин пропуску такого строку, або повідомлення інших підстав для поновлення строку з наданням доказів на їх підтвердження.

Проте, судді не завжди  дотримувалися вказаних норм закону , що  було  підставою для скасування ухвал про відмову в задоволені клопотання про поновлення строку та ухвал про відмову у відкритті апеляційного провадження.

Зокрема, Вищий адміністративний суд України у справі  № 2а/1770/4056/2012 за позовом К. до Управління Пенсійного фонду України в м. Рівне про зобов’язання вчинити дії, скасовуючи ухвали апеляційного суду про відмову в задоволені клопотання про поновлення строку та про відмову у відкритті апеляційного провадження зазначив, що вимоги ч. 4 ст. 189 КАС України носять імперативний характер, які є обов’язковими для виконання судом, а тому передчасним є висновок апеляційного суду про відмову в задоволенні клопотання про поновлення строку апеляційного оскарження, оскільки такий висновок можна робити лише після надання позивачем інших підстав для поновлення строку.

З аналогічних підстав скасовано судове рішення ЖААС у справі  № 7/270.

 Отже, процесуальним наслідком пропуску строку на апеляційне оскарження, як у випадку відсутності клопотання про його поновлення, так і у випадку наведення у цьому клопотанні причин, які суддя-доповідач визнає неповажними, є залишення такої апеляційної скарги без руху, про що суддя-доповідач постановляє ухвалу з наданням тридцятиденного строку на усунення таких недоліків. І тільки у випадках не виконання особою, яка звернулась до суду з апеляційною скаргою, вимог такої ухвали про залишення апеляційної скарги без руху, суддя-доповідач відповідно до норм абзацу 2 частини 4 ст. 189 КАС України відмовляє у відкритті апеляційного провадження.

Іншими підставами для скасування  ухвал  про відмову у відкритті провадження у справі  було нез»ясування судом питання щодо дати отримання скаржником  судового  рішення, яке оскаржується.

У справі № 2а-1778/11 за позовом  К. до Управління Пенсійного Фонду України в Народицькому районі Житомирської області про зобов’язання вчинити дії, підставою для скасування рішення апеляційного адміністративного  стало те, що суд при обрахуванні строку  на апеляційне оскарження  не встановив коли саме  було отримано рішення суду першої інстанції.

Аналогічне порушення допущено при розгляді справи № 2а/1770/4819/2011.

Серед причин скасування судових рішень апеляційної інстанції  було те, що суд, повертаючи заяву на підставі частини 3 статті 189 КАС України, в редакції чинній на час розгляду справи в суді першої інстанції, залишив поза увагою докази про вчасне подання апеляційної скарги, а саме: фіскальний чек “РД УДППЗ Укрпошта”, ксерокопія якого долучена до касаційної скарги (справа № 2а/1713/36/11 за позовом Я. до Милятинської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення).

Як правило, такі докази надаються лише до суду касаційної інстанції, що і є основною підставою для скасування судового рішення.

 Однією із причин для скасування ухвал апеляційного суду було  також помилкове обрахування строку на апеляційне оскарження (справа № 0670/3456/11  оскаржуване рішення отримано 20.05.2011, а апеляційна скарга подана 31.05.2011, тобто в межах 10 денного строку, встановленого КАС України).

 

1.2   Застосування строків звернення до суду 

Статті 99 та 100 Кодексу адміністративного судочинства України регламентують та встановлюють правила щодо строків звернення до суду та наслідків їх пропуску в адміністративному судочинстві.

Загальним правилом, закріпленим у ст. 99 КАС України, передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Пропущення строків звернення до адміністративного суду  обумовлює настання певних правових наслідків, передбачених ст. 100 КАС України, якою встановлено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду.

Варто відмітити, оцінюючи обставини, що перешкоджають здійсненню процесуального права на звернення до суду з позовом, на які заявник посилається як на поважні, суд має виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у клопотанні доводів і з того, чи мав заявник за таких обставин можливість своєчасно реалізувати право на звернення до суду.

Порушення ст. ст.  99, 100 КАС України допускались, як при розгляді справ по суті, так і при перегляді у апеляційному порядку ухвал судів першої інстанції про залишення позову без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.

Як приклад, можна навести справу № 2-а-6/12 за позовом Б. до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про            зобов’язання вчинити певні дії.

Залишаючи без змін постанову Богунського районного суду про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що позовні вимоги за період з 29.12.2007 по 20.03.2010 рік були подані з порушеням строків визначених ст. 99 КАС України, а  підлягали залишенню без розгляду на підставі положень статті 100 КАС України.

Частиною 3 ст. 99 КАС України передбачено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

У справі 2а/1770/3934/2012 за позовом  Г. до Військової частини А1801 про визнання дій протиправними та стягнення коштів,  де предметом спору є стягнення заборгованості з виплати грошової компенсації замість речового майна,  а спір єпов’язаним з проходженням, звільненням громадян з публічної служби,  суду необхідно було застосовувати спеціальний строк звернення з адміністративний позовом передбачений частиною 3 статті 99 КАС України, тобто місячний строк. Оскільки позивача було виключено зі списків особового складу навчального центру протиповітряної оборони Сухопутних військ з 18 грудня 2010 року, а до суду з позовом Г. звернувся 16 вересня 2011 року, позивач пропустив місячний строк на звернення до суду.

У іншій справі № 565/1567/13-а за позовом С. до міського голови м. Кузнецовська Рівненської області про визнання протиправним та скасування окремих положень розпоряджень, ухвалою Кузнецовського міського суду Рівненської області, яка залишена без змін апеляційним судом, позов залишено без розгляду з тих підстав, що позивач звернувся в суд з позовом з приводу проходження публічної служби після закінчення встановленого ч. 3 ст. 99 КАС місячного строку для звернення до суду.

Проте Вищий адміністративний суд України, скасовуючи судові рішення, зазначив, що спір у даній справі пов'язаний із оспорюванням особою протиправних дій суб’єкту владних повноважень щодо невиплати премії, як складової заробітної плати службовця, є спором щодо недотримання законодавства про оплату праці, отже при вирішенні такого субсидіарному застосуванню підлягають положення, ч. 2 ст. 233 КЗпП України, яка встановлює відсутність обмеження строку звернення до суду, оскільки вказана норма є спеціальною.

Аналогічне порушення було допущено при розгляді справи № 806/4150/13-а.

Також мало місце скасування ухвали апеляційного суду, оскільки суд не з’ясував, що строк звернення до адміністративного суду є категорією адміністративного судочинства, а тому її застосування може мати місце у випадку, якщо адміністративний суд прийде висновку, що спір відноситься до його юрисдикції.

 

1.3  Адміністративна юрисдикція і підсудність адміністративних справ. 

Стаття 17 КАС України визначає юрисдикцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ.

Практика апеляційного суду свідчить про наявність помилок практичного застосування норм, пов'язаних з юрисдикційною визначеністю спорів адміністративним судам. У свою чергу, помилки суддів під час вирішення цього питання та юрисдикційні конфлікти, пов'язані із видами судочинства, впливають на неналежне забезпечення принципу доступності до суду.

Складним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору".

Так, у справі № 0614/3481/2012 за позовом Б. до Барвінківської сільської ради Малинського району Житомирської області про визнання дій голови ради незаконними через підроблення документів щодо спадкового майна та стягнення моральної шкоди ухвалою апеляційного суду залишено без змін ухвалу Малинського районного суду Житомирської області про залишення позову без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.

Проте, пунктом 1 частини першої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суб’єкт владних повноважень згідно із пунктом 7 частини першої вищезгаданої статті КАС України – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частин 1, 2 статті 99, частини 1 статті 100 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Системний аналіз норм КАС України вказує на те, що строк звернення до адміністративного суду є категорією адміністративного судочинства, а тому її застосування може мати місце у випадку, якщо адміністративний суд прийде висновку, що спір відноситься до його юрисдикції.

Таким чином, судам необхідно було з’ясувати відповідні обставини у справі, а також встановити, який публічно-правовий спір виник між сторонами з огляду на те, що неправомірність дій відповідача позивач вбачає в підробленні документів.

Проблеми із визначенням підвідомчості мали місце і у справах, пов’язаних із земельними відносинами.

Наприклад, у справі № 613/2-а-12/12 за позовом Р. до Виконавчого комітету Любарської селищної ради Житомирської області про скасування рішення відповідача “Про  будівництво індивідуального житлового будинку”, ухвалою Любарського районного суду Житомирської області, залишеною без змін ухвалою ЖААС, провадження у справі закрито, з тих підстав, що має місце спір про право власності на частину житлового комплексу, а тому публічно-правовий спір відсутній.

Проте, відповідно до ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих  повноважень.

У ст. 2 КАС України зазначено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового  провадження.

Відповідно до ст. 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності  суб’єкта  владних  повноважень.

Отже, рішення суб'єкта владних повноважень може бути предметом оскарження фізичних та юридичних осіб, якщо ці рішення сформульовано в нормативно-правових актах чи правових актах індивідуальної дії, тобто предметом оскарження є саме рішення, що стосується прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, як це передбачено у ст. 2 КАС України.

Водночас, у вказані справі, виклавши зміст наведених положень законодавства та пославшись на зміст позовних вимог, суд першої інстанції не  обгрунтував свій висновок, а зазначив лише, що має місце спір про право власності на частину житлового комплексу,  тому  відсутній  публічно-правовий  спір.

 При цьому, закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції не врахував, що відповідачем у справі є виконавчий комітет Любарської селищної ради Житомирської області. На вказані помилки суд апеляційної інстанції уваги не звернув .

Переглядаючи рішення в касаційному порядку суд апеляційної інстанції зазначив, що спірні відносини між сторонами є публічно-правовими, оскільки позивач оскаржує рішення суб’єкта владних повноважень, а тому підстави для закриття провадження у справі в порядку адміністративного судочинства відсутні.

Аналогічні помилки були допущені судом апеляційної інстанції при розгляді справ № 2а/1770/1775/2011, № 0602/681/2012.

Отже, судам при вирішення питання щодо підвідомчості адміністративним судам спорів необхідно враховувати, що предметом позову, переданого на розгляд адміністративного суду, є не встановлення наявності або відсутності права власності, а законність дій суб’єкта владних повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення та вчиненні інших дій на виконання цього рішення.

При  вирішені справи № 2а-9602/10/0670 за позовом  Державної податкової інспекції у м.Житомирі до  ВАТ "Житомирський комбінат Хлібопродуктів"  про стягнення 10735112,25грн.  також було порушено правило ст.17 КАС України щодо юрисдикції адміністративних судів.

 У вказаній справі ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду залишено без змін постанову Житомирського окружного адміністративного суду про стягнення з ВАТ “Житомирський комбінат Хлібопродуктів” на користь держави 674 029,12 грн. заборгованості

Закриваючи провадження у справі, суд касаційної інстанції зазначив, що  спірні відносини у даній справі  мають цивільно-правовий характер, оскільки засновані на юридичній рівності та майновій самостійності їх учасників, жоден з яких не уповноважений здійснювати управлінські адміністративні функції стосовно іншого в рамках укладеної цивільно-правової угоди, предметом якої є надання позики, а тому даний спір не є публічно-правовим, на який поширюється компетенція адміністративних судів.

Загальні правила визначення підсудності регулюються статтями 18-22 КАС України.

Як свідчить аналіз особливих проблем під час визначення підсудності спорів у апеляційного суду не виникало. Однак мали місце поодинокі випадки неправильного застосування вищенаведених норм Закону.

Прикладом є справа № 806/6558/13 за позовом Державної судової адміністрації України до Державної виконавчої служби України про визнання протиправною та скасування постанови відповідача про накладення штрафу у виконавчому провадженні, у якій ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду, позовну заяву повернуто позивачу з тих підстав, що даний позов, згідно з територіальною підсудністю не підлягає до розгляду Житомирським окружним адміністративним судом, а тому позивачу слід звернутися до адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Вищий адміністративний суд України скасовуючі судові рішення попередніх інстанцій, послався  на те, що судами помилково повернуто адміністративний позов на підставі п. 6 ч. 3 ст. 108 КАС, оскільки останніми не встановлено, яким судом було видано виконавчий документ, що має значення для визначення територіальної підсудності, а також не враховано, що за приписами ч. 2 ст. 19 КАС України визначається територіальна підсудність справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, щодо виконання рішення господарських чи загальних судів (крім тих, де позивачами є сторони) та рішень інших органів (посадових осіб).

 

1.4 Інші причини скасування судових рішень 

Серед інших причин скасування рішень суду апеляційної інстанції було те, що апеляційний суд після відкриття апеляційного провадження ухвалою зняв з розгляду апеляційну скаргу, оскільки Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено такої процесуальної дії як зняття з розгляду апеляційної скарги, оскільки після відкриття апеляційного провадження вона залишається невирішеною.

Так, у справі № 279/579/13-а за позовом Г. до Управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області про визнання незаконною та скасування постанови, ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу знято з розгляду в зв’язку з помилковим відкриттям апеляційного провадження за скаргою Відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області, який не наділений чинним законодавством повноваженням на подання апеляційних скарг на судові рішення, оскільки не є самостійним органом державної виконавчої служби.

Проте Вищий адміністративний суд України не погодився з висновком суду, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем фактично пред’явлено позов до Відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області, якого суд першої інстанції, скасувавши постанову державного виконавця про повернення виконавчого листа, зобов’язав відновити виконавче провадження.

Відповідно до частини першої статті 185 КАС України сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

У зв’язку з цим апеляційний суд помилково вважав, що Відділ примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області, який був відповідачем у справі та на який рішенням суду покладено певні обов’язки, не наділений правом на апеляційне оскарження цього судового рішення.

Повернення в наведеній ситуації апеляційної чи касаційної скарги з мотивів того, що вона подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, наперед вирішує питання щодо законності оскаржуваного рішення суду першої інстанції без його фактичного перегляду в апеляційному або касаційному порядку.

Отже, необхідно враховувати, що Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено такої процесуальної дії як зняття з розгляду апеляційної скарги після відкриття апеляційного провадження.

Також мали місце непоодинокі випадки скасування Вищим адміністративним судом України ухвал апеляційного суду про повернення апеляційної скарги з підстав невиконання умов ухвали про залишення апеляційної скарги без руху.

 

Основними причинами скасування ухвал про повернення апеляційної скарги було те, що суд апеляційної інстанції:

- при обчислені процесуального строку, який надавався для усунення недоліків позовної заяви, не враховув ч. 9 ст. 103 КАС України, згідно з якою строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв’язку (справа № 2а-1767/10/0670);

- не досліджував, чи одержав позивач ухвалу про залишення позовної заяви без руху у строк, достатній для її виконання. 

Так, у справі № 2-а- 689/11/1705 за позовом М. до Мирогощанської сільської ради Дубенського району Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною і зобов'язання вчинити дії суд касаційної інстанції скасував ухвалу ЖААС про повернення позовної заяви, оскільки суд апеляційної інстанції не пересвідчився в отриманні заявником ухвали про усунення недоліків заяви та крім того, в матеріалах справи відсутнє документальне підтвердження відправлення копії ухвали про залишення апеляційної скарги без руху.

 

2. Скасування рішень Житомирського апеляційного адміністративного суду Вищим адміністративним судом України через порушення норм матеріального та процесуального права за категоріями справ.

Вищим адміністративним судом України у 2013 році скасовано 201 рішення Житомирського апеляційного адміністративного суду в зв’язку з порушенням норм матеріального та процесуального права за категоріями спорів.

Зокрема, у справах зі спорів:

·         з приводу реалізації податкової політики  - 52;

·         у яких застосовується пенсійне законодавство  – 24;

·         із земельними правовідносинами – 23;

·         з відносин публічної служби – 21;

·         з приводу реалізації митної справи – 3;

·         з соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи – 31;

·         інші  – 47.  

2.1   Справи зі спорів з приводу реалізації податкової політики та за зверненнями податкових органів 

Аналіз скасованих судових рішень апеляційного адміністративного суду в даній категорії справ свідчить про те, що скасування рішень виникали при вирішенні справ:

-               про скасування податкових повідомлень-рішень – 36;

-               про відмову у видачі свідоцтва платника єдиного податку – 5;

-               про стягнення заборгованості – 3;

-               припинення юридичної особи – 2;

-               інші – 6.

 

Отже, найбільшу кількість скасованих ВАС України  судових рішень становлять справи про скасування податкових повідомлень-рішень, причому найбільша їх кількість пов’язана із відшкодуванням податку на додану вартість з державного бюджету. Підставою для скасування судових рішень практично у всіх випадках стало те, що судами, як першої, так і апеляційної інстанцій не досліджуються в повному обсязі обставини справи та належним чином не оцінюються належні докази, допускалися порушення норм матеріального права.

Наприклад, Вищий адміністративний суд України, скасовуючи судові рішення попередніх судових інстанцій у справі № 2а/1770/1219/2011 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «І» до Державної податкової інспекції у Рівненському районі Рівненської області про скасування податкового повідомлення-рішення, яким позивачу визначено податкове зобов’язання з податку на додану вартість на суму 1 608 615,00 грн., зазначив, що попередні судові інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог та надаючи оцінку наявним у справі матеріалам, дійшли висновку, що господарські операції з поставки товарно-матеріальних цінностей суб’єктами господарювання не мали реального характеру.

Однак висновки про нереальність здійснених позивачем господарських операцій, за наслідками яких було сформовано спірний податковий кредит суди зробили без фактичного дослідження обставин, що стосуються такого питання, зокрема суди не дослідили підстави, порядок, зміст та обсяги виконання робіт (послуг) відповідно до умов договорів.

З урахуванням викладеного, суди повинні були витребувати у сторін докази, які підтверджували реальність або фіктивність спірних господарських операцій. Якщо сторонами таких доказів не надано або останні не були достатніми, суд керуючись приписами ч.4, 5 ст.11 КАС України зобов’язаний був із власної ініціативи витребувати докази, які підтверджують або спростовують такі обставини.

Отже, виходячи з принципу офіційного з’ясування обставин справи, суди повинні вжити всіх заходів із витребування необхідних доказів, а не обмежуватись виключно доказами, що подані сторонами у справі.

У справі № 2а/1770/705/2012 за позовом Фізичної особи-підприємця С. до Державної податкової інспекції у м. Рівному про визнання протиправною відмову відповідача щодо застосування до позивача спрощеної системи оподаткування та зобов’язання його вирішити питання про видачу позивачеві свідоцтва платника єдиного податку, суд першої інстанції, відмовляючи позивачу в задоволенні позову, зазначив, що фізичні особи - підприємці платники єдиного податку не мають права здійснювати виробництво та продаж ювелірних виробів, але суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанцій та задовольняючи частково позовні вимоги дійшов до висновку, що фізичні особи - підприємці мають право здійснювати виробництво та продаж ювелірних виробів.

Однак Вищиий адміністративний суд України скасував постанову суду апеляційної інстанції та залишив в силі рішення суду першої інстанції, з урахуванням такого.

Судом першої інстанції встановлено, що позивачем, який має намір здійснювати торгівлю ювелірними виробами із дорогоцінних металів, обрано вид діяльності: роздрібна торгівля, окрім торгівлі автотранспортними засобами, мотоциклами, фармацевтичними, медичними, ортопедичними та підакцизними товарами, предметами мистецтва та антикваріату (код КВЕД 52).

Відповідно до абз.4 п.п.291.5.1 п.291.5 ст.291 Податкового кодексу України, не можуть бути платниками єдиного податку суб'єкти господарювання (юридичні особи та фізичні особи-підприємці), які здійснюють видобуток, виробництво, реалізацію дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, у тому числі органогенного утворення.

Правові основи і принципи державного регулювання видобутку, виробництва, використання, зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контролю за операціями з ними визначено Законом України "Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними" №637/97 від 18.11.1997 року.

Законодавець розрізняє поняття виробництво ювелірних виробів та реалізація ювелірних виробів, і кожне з даних понять є окремою і достатньою обставиною, яка визначена законодавцем як підстава, що унеможливлює перехід суб'єкта господарювання на спрощену систему оподаткування.

Таким чином, висновок суду першої інстанції, що рішення ДПІ у м. Рівне про відмову ФО-П С. у застосуванні спрощеної системи оподаткування на здійснення роздрібної торгівлі ювелірними виробами прийняте на підставі, в межах повноважень і в спосіб, що визначені чинним законодавством, є обґрунтованим і правомірним, а відтак підстави для його скасування відсутні.

Аналогічна правова позиція викладена ВАС України у справі № 0670/1928/12. 

 

2.2   Спори, у яких застосовується пенсійне законодавство 

При вирішенні спорів, що виникають з приводу збору та обліку єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, апеляційним судом враховувалось, що фізичні особи-підприємці, які отримують пенсію, призначену за віком на пільгових умовах, згідно із Законом України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” звільняються від сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування на підставі ч.4 ст.4 Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування”, а  тому сплачують єдиний внесок, якщо цього бажають добровільно. Судом бралось до уваги те, що наявність у особи пенсійного посвідчення підтверджує право на одержання пенсії, а статус пенсіонера за віком, який звільняється від сплати єдиного внеску на підставі вказаного Закону.

Вказані висновки суду апеляційної інстанції відповідають позиції ВСУ викладеній у ухвалах  від 15.04.2014 року.

Проте, у справі № 817/1006/13-а за позовом К. до управління Пенсійного фонду України в Рокитнівському районі Рівненської області про зобов’язання відповідача скасувати вимогу № Ф-17 щодо стягнення боргу, ВАС України скасовав судові рішення попередніх інстанцій про часткове задоволення позову з тих підстав, що  суди дійшли до помилкового висновку про наявність підстав щодо звільнення позивача від сплати єдиного внеску та скасування оскаржуваної вимоги.

У справах, пов’язаних із призначенням та виплатою пенсії із зменшенням пенсійного віку відповідно до вимог ч.1 ст.55 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (далі – Закон № 796-ХІІ ), підставою для скасування Вищим адміністративним судом України рішення апеляційного суду було неправильне визначення судом, що єдиним документом, який підтверджує статус громадянина як учасника ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та надає право на користування пільгами, встановленими Законом № 796-ХІІ, у тому числі призначення пенсії зі зменшенням пенсійного віку, встановленого для одержання державних пенсій, є посвідчення “Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС” або “Потерпілий від Чорнобильської катастрофи”, оскільки із посвідчення неможливо встановити період роботи, населений пункт чи об’єкт, де особою проводилися роботи з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС або період (періоди) проживання (роботи) на цих територіях, а ці обставини мають вирішальне значення для правильного застосування статті 55 Закону № 796-ХІІ.

Крім того, відповідно до абзацу 7 підпункту “ґ” пункту 7 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України від 25 листопада 2005 року № 22-1, до заяви про призначення пенсії із застосуванням норм статті 55 Закону № 796-ХІІ для засвідчення особливого статусу особи додаються такі документи: посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та довідка про період (періоди) участі в ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС за формою, затвердженою постановою Державного Комітету СРСР по праці та соціальних питаннях від 9 березня 1988 року № 122, або довідка військової частини, в складі якої особа брала участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, або довідка архівної установи, або інші первинні документи, в яких зазначено період роботи, населений пункт чи об’єкт, де особою проводились роботи по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС; посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи та довідка про період (періоди) проживання (роботи) на цих територіях, видана органами місцевого самоврядування.

З урахуванням викладеного, постанова Червоноармійського районного суду Житомирської області та ухвала апеляційного адміністративного суду були скасовані, а справа № 2-а-4/13 за позовом Г. до Управління Пенсійного фонду України в Червоноармійському районі Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною і зобов’язання вчинити дії, направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

Мало місце скасування судових рішень першої та апеляційної інстанції у справі про нарахування та виплату надбавки до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який має на своєму утриманні непрацездатного члена сім’ї у зв’язку з допущенням помилки у застосуванні норм матеріального права.

Так, у справі № 2-а-332/11 за позовом С. до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов’язання вчинити дії судові рішення першої та апеляційної інстанції скасовані з тих підстав, що вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки позивач є непрацюючим військовим пенсіонером, батьком доньки, 30.08.1992 року народження, яка не досягла 23 років та перебуває на його утриманні і навчається на денному відділенні навчального закладу, тобто належить до непрацездатних членів сім’ї, визначених частиною 6 статті 30 Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, позивач має право на отримання надбавки до пенсії в розмірі 50 відсотків прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, до закінчення його донькою навчального закладу, але не довше, ніж до досягнення 23 років.

При цьому, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у статті 16 Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” дається посилання на статтю 30 зазначеного Закону в цілому, а не окремої її частини, а тому право на отримання надбавки непрацюючим пенсіонерам, які мають на своєму утриманні непрацездатних членів сім’ї, що належать до осіб, які забезпечуються пенсією в разі втрати годувальника, виникає при наявності серед членів сім’ї не лише осіб, визначених частиною 4 статті 30 цього Закону, але і усіх інших осіб, зазначених у цій статті, зокрема, студентів до закінчення ними навчальних закладів, але не довше, ніж до досягнення ними 23 річного віку.

Однак, Вищий адміністративний суд не погодився з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Згідно з пунктом “а” частини першої статті 16 Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” непрацюючим пенсіонерам, які мають на своєму утриманні непрацездатних членів сім’ї, що належать до осіб, які забезпечуються пенсією в разі втрати годувальника (стаття 30), нараховується надбавка до пенсії за вислугу років на кожного непрацездатного члена сім’ї в розмірі                 50 процентів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.

Стаття 30 Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” поділяє осіб, які мають право на пенсію в разі втрати годувальника, на непрацездатних та працездатних членів сім’ї.

Так, відповідно до частини четвертої цієї статті (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) непрацездатними членами сім’ї вважаються: 

а) діти, брати, сестри та онуки, які не досягли 18 років або старші цього віку, якщо вони стали інвалідами до досягнення 18 років. При цьому братам, сестрам та онукам право на пенсію надається у тих випадках, якщо у них немає працездатних батьків;

б) батьки та дружина (чоловік), якщо вони досягли пенсійного віку (чоловіки - 60 років, жінки - 55 років) або є інвалідами;

в) батьки та дружини (якщо вони не взяли повторний шлюб) військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, які загинули, померли чи пропали безвісти в період проходження служби або померли після звільнення зі служби, але внаслідок поранення, контузії, каліцтва, одержаних при виконанні обов'язків військової служби (службових обов'язків), захворювання, пов'язаного з перебуванням на фронті, ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи чи виконанням інтернаціонального обов'язку, мають право на пенсію після досягнення чоловіками 55 років, жінками - 50 років або якщо вони є інвалідами;

г) дід і бабуся - при відсутності осіб, які за законом зобов'язані їх утримувати;

д) дружина (чоловік) або один з батьків чи дід, бабуся, брат або сестра, незалежно від віку і працездатності, якщо вона (він) зайнята доглядом за дітьми, братами, сестрами чи онуками померлого годувальника, які не досягли 8-річного віку, і не працює.

Зазначені у частині шостій статті 30 Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” особи, що мають право на пенсію в разі втрати годувальника, які досягли повноліття, в тому числі і студенти, до непрацездатних членів сім’ї не відносяться, а тому непрацюючому пенсіонеру на них не може нараховуватися передбачена у пункті “а” частини першої статті 16 цього Закону надбавка до пенсії.

Аналогічна правова позиція була висловлена і Верховним Судом України у постанові від 02 жовтня 2012 року.

 

2.3   Справи зі спорів, пов’язаних із земельними правовідносинами

Аналіз судової практики свідчать про надзвичайну складність цієї категорії справ. Проблеми у правозастосуванні пов’язані з тим, що національне законодавство, яке регулює зазначені правовідносини, зазнає частих змін, надмірно складне і суперечливе, що вимагає додаткового часу на збір усіх необхідних доказів та дослідження усіх обставин у справі, які мають значення для прийняття обґрунтованого судового рішення.

Найбільше спорів виникає з приводу передачі земельної ділянки у приватну власність, оформлення права власності на земельну ділянку, виділення земельних ділянок у власність для будівництва житлового будинку або відведення земельної ділянки для будівництва архітектурної форми, а також орендними правовідносинами.

Мали місце випадки, коли апеляційний адміністративний суд повно та правильно встановлював обставини у справі, але допускав порушення при застосуванні норм матеріального права, що призводило до скасування судового рішення.

Наприклад, у справі № 2а/1770/636/2011 за позовом приватного підприємця Ч. до Рівненської обласної державної адміністрації про зобов’язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 49 років загальною площею 0,50 га для розміщення автоцентру – сервісу за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, апеляційний суд, залишаючи без змін постанову Рівненського окружного адміністративного суду про задоволення позову, не врахував, що Рівненська обласна державна адміністрація не є органом уповноваженим на вирішення питання щодо надання в оренду вказаної земельної ділянки.

Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі, зокрема, зміни цільового призначення земельних ділянок.

Згідно з пунктом 12 Перехідних положень Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Відповідно до частини сьомої статті 122 Земельного кодексу України, яка визначає повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтями 149, 150 цього Кодексу.

Частиною дев’ятою статті 149 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин встановлено, що Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси площею понад 1 гектар для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п'ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

За результатами аналізу наведених норм, у спірному випадку уповноваженим органом на вирішення питання щодо надання в оренду земельної ділянки ріллі для несільськогосподарських потреб є Кабінет Міністрів України.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем отримано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду  земельної ділянки загальною площею 0,50 га для розміщення автоцентру – сервісу за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) на території Великожитинської сільської ради.

За вказаних обставин, органом уповноваженим на вирішення питання щодо надання в оренду земельної ділянки, яка у даному випадку, є ріллею, для несільськогосподарського призначення (розміщення автоцентру – сервісу), є Кабінет Міністрів України.

У той же час, судами попередніх інстанцій при прийнятті рішення про зобов’язання Рівненської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 49 років загальною площею 0,50 га для розміщення автоцентру – сервісу за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) на території Великожитинської сільської ради Рівненського району Рівненської області, зазначених положень земельного законодавства не враховано, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, про задоволення позову.

У справі № 1708/230/12 за позовом П. до Здолбунівської міської ради Рівненської області про визнання дій протиправними, скасування рішень та усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що торговельні лотки не відносяться до малих архітектурних форм, а рішення виконавчого комітету Здолбунівської міської ради Рівненської області № 164 “Про організацію ярмарків розпродажу в м. Здолбунів” прийняте після прийняття спірних рішень, у зв’язку з чим воно застосуванню не підлягає.

Проте, Вищий адміністративний суд України вважав вказані висновки судів передчасними, що пояснюється таким.

Відповідно до п. 8 ч. “а” ст. 30 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі.

Згідно з рішенням виконавчого комітету Здолбунівської міської ради №164 від 27 травня 2009 року “Про організацію ярмарків розпродажу у місті Здолбунів” дозволено організацію ярмарків розпродажу на території міста Здолбунів лише у спеціально відведених місцях – на ринках міста.

Таким чином, висновок судів про непоширення вказаного рішення на спірні правовідносини є необґрунтованим, у зв’язку з чим суди безпідставно не досліди спірні рішення на предмет їх відповідності рішенню №164 від 27 травня 2009 року.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 10 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження місцевих програм та заходів благоустрою населених пунктів, забезпечення їх виконання.

Згідно з рішенням Здолбунівської міської ради від 24 березня 2010 року №56 “Про розміщення малих архітектурних форм у місті Здолбунів” заборонено самовільне розміщення малих архітектурних форм (торговельного обладнання, низькотемпературних прилавків, лотків, столиків тощо) по місту Здолбунів без відповідних дозволів. Розміщення малих архітектурних форм в тому числі й столів для торгівлі дозволено лише на підставі рішень міської ради.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 16 Закону України “Про благоустрій населених пунктів” на об'єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об'єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо.

Статтею 13 вказаного Закону надано невичерпний перелік об’єктів благоустрою.

Судами попередніх інстанцій не встановлено, чи належить земельна ділянка позивача, чи її частина, на якій здійснюється торгівля, до об’єктів благоустрою, що унеможливлює зробити висновок про застосування вищенаведених норм до спірних правовідносин.

Крім того, задовольняючи позовні вимоги щодо зобов’язання відповідача не чинити перешкод позивачу у володінні та користування належної їй земельної ділянки, суди не врахували, що такі вимоги є вимогами на майбутнє, стосуються правовідносин, які ще не настали, тому з висновком судів про обґрунтованість цих вимог не можна погодитись.

Таким чином, вирішуючи спори у даній категорії, суду апеляційної інстанції необхідно більш ретельно збирати усі необхідні докази та досліджувати усі обставин у справі, які мають значення для прийняття обґрунтованого судового рішення.

 

2.4  Справи зі спорів щодо відносин з публічної служби

Однією з найбільш складних та багатоаспектних сфер здійснення адміністративного судочинства виступає вирішення спорів з прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Дуже часто їх розгляд також пов'язаний з вирішенням спорів фізичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності органів влади, адже прийняття та/або звільнення з публічної служби здійснюється відповідно до наказів керівників відповідних органів державної влади (місцевого самоврядування).  

Як свідчить аналіз судової практики, проблемним є питання, яке виникає при вирішенні спорів, пов’язаних зі звільненням з публічної служби щодо застосування пункту 6 частини 1 статті 30 «Про державну службу», який передбачає порушення присяги державного службовця, що призводить до припинення публічної служби.

При цьому слід враховувати, що положення Закону України "Про державну службу" можуть застосовуватись щодо посадових осіб у тій частині, які не урегульовані спеціальними законами, зокрема нормами Дисциплінарних статутів України, які в даному випадку є пріоритетними.

Як приклад можна навести справу № 2а/1770/1298/2012 за позовом  С.  до Державної митної служби України, про визнання протиправним та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Рівненський окружний адміністративний суд, відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, виходив з доведеності факту порушення позивачем вимог митного законодавства, що свідчить про несумлінне виконання позивачем своїх службових обов’язків і унеможливлює подальше його перебування на державній службі. Також суд першої інстанції прийшов до висновку, що при винесенні оспорюваних наказів відповідач правомірно керувався Законом України “Про державну службу”, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією та Законами України.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про поновлення позивача на державній службі в митних органах України, суд апеляційної інстанції виходив з безпідставності застосування Державною митною службою України при звільненні позивача положень пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України “Про державну службу”.

Вищий адміністративний суд України скасовуючи рішення суду апеляційної інстанції та залишаючи в силі рішення суду першої інстанції зазначив, що Закон України “Про державну службу” врегульовує правове становище посадових осіб митних органів, тобто додатково визначає їх права, обов'язки та відповідальність.

Так, за недотримання вимог Конституції та законів України, а також за несумлінне виконання своїх службових обов'язків державним службовцем Законом України “Про державну службу” передбачено відповідальність – припинення державної служби. При цьому припинення перебування на державній службі як підстава звільнення є спеціально обумовленим видом відповідальності, що передбачена законом.

Відповідно до статей 10 та 17 Закону України “Про державну службу” державні службовці зобов'язуються не тільки суворо дотримуватись вимог Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, але і дотримуватись моральних принципів – високо нести звання державного службовця, сумлінно виконувати свої службові обов'язки, діяти в межах своїх повноважень.

Таким чином, суд першої дійшов обґрунтованого висновку, що умисні тривалі несумлінні виконання позивачем своїх службових обов'язків, зокрема, порушення позивачем положень Митного кодексу України, що було встановлено в ході ретельно проведеного службового розслідування, мають ознаки порушення Присяги державного службовця. Такі дії позивача є наслідком невідповідності займаній посаді за моральними та діловими якостями державного службовця як суб'єкта із спеціальним статусом, суперечать покладеним на нього обов’язкам, підривають довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу, а отже, унеможливлює подальше виконання позивачем своїх обов’язків.

Отже, звільнення позивача не є видом застосування до нього дисциплінарного стягнення, а є наслідком порушення ним Присяги державного службовця, що становить самостійну підставу припинення державної служби, встановлену Законом України “Про державну службу”. 

У іншій справі № 0670/7591/11 за позовом  С. до  Державної митної служби України, Житомирської митниці про визнання звільнення незаконним, скасування наказів, поновлення на роботі, виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди, Житомирський окружний адміністративний суд, з рішенням якого погодився апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що відповідачі довели факт несумлінного виконання своїх посадових обов’язків, порушення присяги державного службовця. При прийнятті наказів діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та чинним законодавством.

Проте Вищий адміністративний суд України не погодився з висновком судів попередніх інстанції з урахуванням наступного.

Відповідно до положень статті 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України “Про державну службу”. Тобто норми Закону України “Про державну службу”можуть застосовуватись щодо посадових осіб митної служби лише у тій частині, що не урегульовано спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Закону України “Про Дисциплінарний статут митної служби України”.

У преамбулі Дисциплінарного статуту митної служби України зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання (далі – посадові особи митної служби), у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій (далі - митних органів), щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України “Про державну службу”.

Тобто, і в частині регулювання правового становища державних службовців при застосуванні положень Дисциплінарного статуту митної служби України вимоги Закону України “Про державну службу” враховуються, але здійснюється таке регулювання за нормами спеціальних законів, зокрема, Дисциплінарного статуту митної служби України.

Статтею 21 Дисциплінарного статуту митної служби України встановлено, що порушення службової дисципліни - протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Відповідно до положень пункту 1 статті 22 вказаного Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, зокрема, належать порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників.

Отже, зазначені у наказі про звільнення позивача з посади та припинення перебування на державній службі неналежне виконання своїх посадових обов’язків, як підстава звільнення, прямо підпадають під порушення службової дисципліни, визначені у пункті 1 статті 22 Дисциплінарного статуту митної служби України, за вчинення яких можуть бути застосовані види дисциплінарних стягнень, визначених статтею 23 цього Статуту, у тому числі й звільнення з митного органу.

Припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України “Про державну службу” (порушення присяги) є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому, якщо підставою для припинення державної служби є порушення посадовою особою митної служби службової дисципліни, неможливість застосування за таке порушення до посадової особи заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення з митного органу, повинно бути мотивовано.

Обов’язковість такого мотивування обумовлена тим, що застосування заходів дисциплінарного впливу до посадових осіб митної служби України чітко урегульовано розділом 4 Дисциплінарного статуту митної служби України, який визначає види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, що має наслідком забезпечення належного захисту законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до статті 27 Статуту дисциплінарне стягнення має відповідати тяжкості вчиненого дисциплінарного правопорушення та ступеню вини особи. При визначенні виду стягнення керівник митного органу повинен враховувати характер правопорушення, обставини, за яких воно було вчинене, попередню поведінку посадової особи митної служби, її ставлення до служби і стаж роботи в митних органах.

За правилами статті 31 Статуту застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Застосувавши за вчинення дій, які кваліфіковані як неналежне виконання позивачем своїх посадових обов’язків, тобто є порушенням службової дисципліни відповідно до визначення статті 21 Дисциплінарного статуту митної служби України, положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України “Про державну службу” (порушення присяги), відповідач тим самим позбавив позивача права на належний захист своїх законних прав та інтересів відповідно до положень розділу 4 Дисциплінарного статуту митної служби України.

Отже, при вирішенні спорів, пов’язаних зі звільненням з публічної служби щодо застосування пункту 6 частини 1 статті 30 «Про державну службу» виникали питання щодо визначення єдиної правової позиції.

Вказані питання були усунуті після прийняття постанов Верховним Судом України  у вказаній категорії справ.

  Зокрема, Верховній Суд України зазначив, що Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який входить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.

     Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Також, слід звернути увагу на практику розв'язання спорів за участю осіб, які проходять військову службу в Збройних силах України, звільняються з такої служби.

При вирішенні вказаної категорії справ, суди не завжди правильно застосовували норми матеріального права, що було підставою для скасування судових рішень.

Серед порушень норм матеріального права у даній категорії справ було те, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, вважали, що при звільненні з військової служби у запас право на виплату компенсації за неотримане речове майно передбачене Законом України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”, а порядок виплати грошової компенсації визначене постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 року №1444, якою затверджено Положення про порядок речового забезпечення військовослужбовців Збройних Сил та інших військових формувань у мирний час.

Проте судами не було враховано те, що положення частини другої статті 9-1 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” передбачають порядок виплати компенсації замість речового майна не всім категоріям військовослужбовців.

Наприклад, Вищий адміністративний суд України, скасовуючи судові рішення першої та апеляційної інстанцій і приймаючи нове рішення про відмову в задоволенні позову в справі № 0670/10146/11 за позовом фізичної особи до Військової частини А-1494 про стягнення грошової компенсації за неотримане речове майно, зазначив, що положення частини другої статті 9-1 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” регулюють порядок виплати компенсації замість речового майна військовослужбовцям, які проходять військову службу за контрактом або перебувають на кадровій військовій службі, і не поширюються на військовослужбовців, звільнених з військової служби.

Оскільки на момент звернення позивача для отримання грошової компенсації замість речового майна Закон України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” не передбачав такого права для військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, то пункт 27 Положення про речове забезпечення військовослужбовців Збройних Сил та інших військових формувань у мирний час, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28  жовтня 2004   року №1444, не підлягає застосуванню, так як суперечить положенням даного Закону.

Крім того, така позиція щодо трактування зобов’язання сплати військовослужбовцям грошової компенсації замість речового майна була викладена в постанові Верховного Суду України від 19 березня 2013 року у справі №21-38а13 за позовом Особи до Міністерства оборони України, Генерального штабу Збройних Сил України, військової частини А 0192, третя особа – Головне управління Пенсійного фонду України в   м. Києві, про визнання бездіяльності протиправною, зобов’язання вчинити дії та стягнення компенсації.

Такі ж помилки були допущені судом апеляційної інстанції при розгляді справ № 0670/6904/11, № 2а-2367/11.

 

2.5  Справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Державної митної служби та її органів, а також за їх зверненням

Незначна кількість розглянутих апеляційним адміністративним судом справ зазначеної категорії не дозволяє виявити системні помилки, а також визначити певні тенденції у застосуванні законодавства, яким встановлено механізм справляння податків і зборів при здійсненні операцій із ввезення товарів на митну територію України. Разом з тим, окремі недоліки судів призвели до відміни прийнятих ними рішень.  

Наприклад, у справі № 0670/5686/11 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю “Н” до Житомирської митниці про визнання недійсними картки відмови, рішення щодо визначення митної вартості та зобов’язання повернути надмірно сплачені кошти, рішення апеляційного суду було скасовано, а рішення суду першої інстанції залишено в силі.

Так, відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, Житомирська митниця прийняла законне та обґрунтоване рішення про визначення митної вартості товарів з використанням наявної в ЄАІС ДМСУ інформації на подібний товар з урахуванням параметрів, опису та ваги імпортованого товару, які подано самим декларантом та підтверджено актом огляду, із застосуванням шостого (резервного) методу.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що задекларовані позивачем товари Samsung 8CX-8040ND та Samsung CLX-935 ND не є ідентичними чи подібними (аналогічними) товару Konika Minolta bizhub PRESS C6000 та Konika Minolta bizhub C35P. Крім того, суд апеляційної інстанції взяв до уваги надані позивачем докази, що підтверджують не повну комплектність ввезеного товару та вдвічі меншу його масу, ніж та, яка була заснована митим органом під час визначення митної вартості товару.

Однак Вищий адміністративний суд України не погодився з рішенням суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 265 Митного кодексу України митний орган, що здійснює контроль за правильністю митної оцінки товарів з урахуванням положень цього Кодексу, має право приймати рішення про правильність заявленої декларантом митної вартості товарів.

Згідно зі статтею 266 Митного кодексу України визначення митної вартості товарів, які імпортуються в Україну, може здійснюватися за такими методами: 1) за ціною договору щодо товарів, які імпортуються (вартість операції); 2) за ціною договору щодо ідентичних товарів; 3) за ціною договору щодо подібних (аналогічних) товарів; 4) на основі віднімання вартості; 5) на основі додавання вартості (обчислена вартість), 6) резервного.

Основним є метод визначення митної вартості товарів за ціною договору щодо товарів, які імпортуються (вартість операції).

Якщо митна вартість не може бути визначена за першим методом, проводиться процедура консультацій між митним органом та декларантом з метою обґрунтованого вибору підстав для визначення митної вартості. У ході таких консультацій митний орган та декларант можуть здійснити обмін наявною у кожного з них інформацією за умови додержання вимог щодо її конфіденційності.

У разі неможливості визначення митної вартості товарів, які імпортуються в Україну, за основу може братися ціна, за якою оцінювані ідентичні або подібні (аналогічні) товари були продані в Україні не пов'язаному з продавцем покупцю.

При цьому кожний наступний метод застосовується, якщо митна вартість товарів не може бути визначена шляхом застосування попереднього методу.

Аналіз наведених норм права, а також положень постанов Кабінету Міністрів України від 09.04.2008 № 339 “Про затвердження Порядку здійснення контролю за правильністю визначення митної вартості товарів” та від 20.12.2006 № 1766 “Про затвердження Порядку декларування митної вартості товарів, які переміщуються через митний кордон України, та подання відомостей для її підтвердження”, дає підстави вважати, що митні органи мають виключну компетенцію в питаннях перевірки та контролю правильності обчислення декларантом митної вартості.

Разом з тим дискреційні функції митних органів мають законодавчі обмеження у випадках незгоди із задекларованою митною вартістю. До них, зокрема, належить процедура консультацій між митним органом та декларантом з метою обґрунтованого вибору підстав для визначення митної вартості та обов'язок послідовного вибору методів (від першого до шостого) визначення митної вартості.

Аналогічна позиція у даній справі викладена у постанові Верховного Суду України від 14.11.2011 №21-213а11.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо правомірності дій митного органу під час прийняття оспорюваного рішення про визначення митної вартості товару від 11.04.2011 щодо застосування шостого (резервного) методу визначення митної вартості товару. Митний орган здійснив відповідні консультації з декларантом та послідовно обґрунтував неможливість застосування попередніх п'яти методів, як це установлено частиною п'ятою статті 266 Митного кодексу України.

Ураховуючи положення правових норм адміністративного судочинства (ч.ч.1, 4 ст. 70 КАС України) стосовно обґрунтованості судового рішення та належності доказів, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що характеристики та вага імпортованого позивачем товару у цьому випадку не можуть бути підтверджені документами, складеними та наданими після визначення митної вартості та завершення митного оформлення товару.

З урахуванням викладеного, рішення суду апеляційної інстанції було скасовано.

 

2.6  Справи зі спорів, пов’язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Як свідчить аналіз судової практики, основною підставою для скасування судових рішень апеляційного суду в даній категорії спорів було порушення норм, як матеріального, так і процесуального права. Зокрема, апеляційний суд під час перегляду судових рішень суду першої інстанції:

- не звертав увагу на те, що судом не вирішено всі позовні вимоги (справа № 2-а/0614/6384/12);

- всупереч частин 4, 5 статті 11 КАС України належним чином не з’ясував всіх обставин у справі, а також не здійснював заходи щодо витребування доказів з власної ініціативи (справа № 2а-627/11, № 1718/2-а-643);

- допускав помилки у застосуванні норм матеріального права, обмежуючи кінцевою датою перерахунок та виплату допомоги та доплати до пенсії, передбачені статтями 37, 39 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (справа № 2-а-320).

Однією із підстав скасування судових  рішень  у даній категорії справ  стало зазначення у судових рішеннях про зобов`язання виплати державної та додаткової пенсій в розмірах, встановлених ст. ст. 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи",  без обмеження будь-яким кінцевим терміном або строком, та навпаки  з обмеженням кінцевого терміну.

Наприклад, у справі № 2-а-410/11 за позовом К. до Управління Пенсійного фонду України в Дубровицькому районі Рівненської області про перерахунок і стягнення пенсії по інвалідності та доплату до пенсії, Вищий адміністративний суд України зазначив, що законом не встановлюється ані строковість, ані обмеженість у часі цих видів виплат. З самого визначення поняття пенсії випливає, що ці виплати здійснюються на постійній основі один раз на місяць протягом невизначеного періоду часу. Цей вид виплат не є строковим, а тому не може бути призначений на якийсь строк. В цьому випадку визначається лише дата, з якої особа має право на отримання пенсії (чи її перерахунок). Кінцевий термін, або строк, на який призначається пенсія не може встановлюватись, оскільки це суперечить самому визначенню та суті пенсії.

Аналогічним прикладом є позиція Вищого адміністративного суду України і у справі № 1718/2-а-46/11.

Натомість, у справі № 2-а-878/11 за позовом М.  до  Управління Пенсійного фонду України в Богунському районі м. Житомира про визнання дій неправомірними та зобов’язання вчинити певні дії, Вищий адміністративний суд України зазначив, що суд апеляційної інстанції, змінюючи постанову Богунського районного суду  м. Житомира від 28 березня 2011 року, невірно виключив з резолютивної частини постанови зазначення кінцевої дати, оскільки прогнозування можливих порушень зі сторони відповідача та зобов’язання його на майбутнє є передчасним.

Відсутність єдності судової практики при вирішені справ даної категорії  у ВАСУ впливає на  помилки, які допускаються  при прийнятті судових рішень  у суді апеляційної інстанції.

Скасування судових рішень апеляційного суду мало місце і у справах про зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення, передбачених ст. 263 КАС України.

Так, у справі № 285/1449/13-а за позовом Д. до Управління Пенсійного фонду України в м. Новоград-Волинському та Новоград-Волинському районі Житомирської області про перерахунок пенсії,  апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції про задоволення заяви про зміну способу і порядку виконання рішення та відмовляючи у задоволенні такої заяви, виходив з того, що викладені в заяві вимоги стосуються вчинення відповідних дій, які у випадку їх задоволення, можуть істотно змінити зміст резолютивної частини судового рішення, що у відповідності з діючим законодавством є недопустимим. А зазначені в заяві вимоги не можуть бути обставинами, що є підставою для зміни способу і порядку виконання судового рішення.

Однак Вищий адміністративний суд України не погодився з таким висновком суду апеляційної інстанції.

Згідно з частиною першою статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України за наявності обставин, що ускладнюють виконання судового рішення (відсутність коштів на рахунку, відсутність присудженого майна в натурі, стихійне лихо тощо), державний виконавець може  звернутися до адміністративного суду першої інстанції, незалежно від того, суд якої інстанції видав виконавчий лист, із поданням, а особа, яка бере участь у справі, та сторона виконавчого провадження – із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення.

На  підтвердження наявності  обставин, що ускладнюють  виконання   судового рішення у справі № 2-а-135/09, надано письмові відповіді Управління Пенсійного фонду України в м. Новоград-Волинському та Новоград-Волинському районі Житомирської області, з яких  вбачається, що стягувачу -  Д. були нараховані, однак не були  виплачені грошові кошти за   судовими рішеннями через ненадходження зазначених коштів до  Пенсійного  фонду  з Державного бюджету.

Таким чином, зміни у правовому регулюванні порядку виконання судових рішень, боржником за якими є державний орган, яким не передбачено виконання рішень зобов’язального характеру, унеможливлюють їх виконання. Така обставина є підставою для зміни чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення.

Під зміною способу і порядку виконання рішення слід розуміти вжиття адміністративним судом нових заходів для реалізації рішення. Ці заходи повинні забезпечити виконання конкретного судового рішення і не поширюватися на відносини, які виникли після його ухвалення.

У такому випадку зміна способу і порядку виконання рішення можлива шляхом зміни зобов’язання здійснити виплати на стягнення цих виплат.

Отже, рішення суду першої інстанції залишено в силі, а ухвала апеляційного суду скасована.

Аналогічне порушення допущено при розгляді справи № 2-а-240/09.

 

3. Висновки та пропозиції 

Результати проведеного узагальнення свідчать про неоднакову практику застосування судами першої, апеляційної та касаційної інстанцій при розгляді адміністративних справ окремих норм матеріального і процесуального права через відсутність єдності та стабільності судової практики при вирішенні спорів різних категорій.

Спірні питання, які виникають в практиці судів при розгляді справ, стосуються тлумачення норм матеріального права. У зв’язку із правовою позицією ВАС України спірною залишається судова практика щодо розгляду справ про зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення у справах про соціальні виплати.

Певна кількість скасувань судових рішень відбулась з причин неправильного застосування норм, пов'язаних з юрисдикційною визначеністю спорів адміністративним судам.

Складним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору".

Не менш важливим є й більш детальний аналіз скасованих рішень суду через порушення норм матеріального та процесуального права за категоріями спорів. Оскільки найбільше таких рішень скасовано з питань реалізації податкової політики (52), з питань застосування пенсійного законодавства (24), з питань, пов’язанихіз земельними правовідносинами  (23), атакож з відносин публічної служби (21), слід звернути особливу увагу розгляду апеляційних скарг саме з цих проблем.

Продовжувати практику обговорення на нарадах зборів суддів справ причин скасування в касаційному порядку судових рішень.

Вважалось би за доцільне, у питаннях, які викликають складність у застосуванні  певних норм права, а також у тих питаннях, де судова практика не є однаковою звертатися за наданням методичної допомоги до суду касаційної інстанції з метою врегулювання цих питань та створення єдиної судової практики.

Результати проведеного узагальнення доцільно обговорити на зборах суддів апеляційного адміністративного суду для усунення у подальшій роботі допущених помилок у застосуванні законодавства при вирішенні справ.