Аналіз причин скасування ухвал судів І інстанції з направленням справи для продовження розгляду

 

На виконання постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2014 року №8 «Про стан здійснення правсуддя адміністративними судами в першому півріччі 2014 року» проаналізовано причини скасування ухвал судів І інстанції з направленням справи для продовження розгляду за 2014 року.

Метою узагальнення є аналіз причин скасування Житомирським апеляційним адміністративним судом ухвал судів першої інстанції, які знаходяться в межах територіальної юрисдикції, з’ясування найбільш поширених з них, типових помилок, які допущені судами першої інстанції при постановленні  ухвал, пропозиції щодо вирішення проблемних питань, а відповідно і підвищення рівня здійснення правосуддя у вказаних судах.

Юрисдикція Житомирського апеляційного адміністративного суду поширюється на Житомирську та Рівненську області. Підвідомчість апеляційного адміністративного суду розповсюджується на 2 окружні адміністративні суди вказаних вище областей, а також на 43 місцеві загальні суди як адміністративні суди. 

 

Статистичні показники розгляду справ 

Впродовж періоду, за який проводиться узагальнення, до апеляційного адміністративного суду оскаржено 3319 ухвал, постановлених адміністративними судами апеляційного округу. За результатами апеляційного розгляду 968 ухвал залишено без змін (23,13%), 2270 ухвал скасовано, з яких 334 направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду (6,58%), змінено 79 ухвал (2,66%) та закрито провадження у 2 справах.

 

Предметом апеляційного перегляду були ухвали:

-     про залишення позовної заяви без руху – 45 (1,3%);

-     про повернення позовної заяви – 115 (3,4%);

-     про відмову у відкритті провадження у справі –81 (2,4%);

-     роз’яснення судового рішення – 46 (1,4%)

-     про забезпечення адміністративного позову – 15 (0,5%);

-     про залишення позовної заяви без розгляду – 261 (7,9%);

-     про зупинення провадження у справі –  13 (0,4%);

-     про закриття провадження у справі – 45 (1,4%);

-     про заміну сторони виконавчого провадження – 17 (0,5%) ;

-     про зміну способу і порядку виконання судового рішення – 2681 (80,8%) .

 

Таким чином, найбільша частка скасованих ухвал припадає саме на ухвали про зміну способу і порядку виконання судового рішення - 2681 (80,8%), підстави таких скасувань будуть проаналізовані далі по тексту. 

Найменший відсоток скасувань припадає на ухвали про зупинення провадження у справі - 13 (0,4%). 

Як показав проведений аналіз статистичних даних, судами при розгляді справ, в основному, правильно застосовувались норми процесуального права.

 

Залишення позовної заяви без розгляду 

 За результатами апеляційного перегляду 148 ухвали залишено без змін (57%),108 ухвали скасовано з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду  (43%). 

Стаття 155 КАС України визначає підстави та порядок залишення позовної заяви без розгляду, а також правові наслідки цієї процесуальної дії для позивача. 

Більшість підстав для залишення позовної заяви без розгляду повторюють підстави для повернення позовної заяви (частина третя статті 108 КАСУ), але якщо позовну заяву може бути повернуто лише на етапі вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі, то суд може залишити позовну заяву без розгляду у будь-який час провадження в суді будь-якої інстанції після його відкриття, якщо будуть виявлені відповідні підстави.

Переважно суди першої інстанції залишали позовні заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду на підставі ст.100 та п.9 ч.1 ст.155 КАС України або у зв’язку із повторною неявкою позивача у судове засідання без поважних причин (п.4 ч.1 ст.155 КАС України). 

Характерними помилками при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із пропуском строку звернення до суду було:

-   нез'ясування чи неправильне визначення судом моменту, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

Прикладом може слугувати справа №287/48/13-а за позовом Петрова Едуарда Мойсейовича,  Петрової Ольги  Едуардівни  до  Управління праці та соціального захисту населення Олевської районної державної адміністрації Житомирської області, Новобілокоровицької селищної ради Олевського району Житомирської області про визнання рішення протиправним, стягнення матеріальних коштів та моральної шкоди, у якій Олевський районний суд Житомирської області залишив позов без розгляду на підставі ст.100 КАС України – в зв’язку з пропуском строку звернення до суду.

Апеляційний суд не погодився з такою позицією суду першої інстанції та зазначив таке.

Листом від 13.05.2013 за №2570, адресованим Петровій О.Е., Управління праці та соціального захисту населення Олевської районної державної адміністрації Житомирської області повідомило вказану особу про те, що її з 01.05.2013 знято з відповідного обліку (на якому вона перебувала у зв"язку з тим, що доглядала за своїм батьком - Петровим Е.М. , інвалідом 1 групи загального захворювання).

Слід вказати, що про оскаржуване рішення Петровій О.Е. не могло бути відомо до 13.05.2013.

З огляду на вказане, шестимісячний строк звернення, зокрема цієї особи, до адміністративного суду за захистом її прав, свобод та інтересів обчислюється з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, тобто з 13 травня 2013.

Отже, вказаний строк закінчується не раніше 13 листопада 2013 року, а позов подано у жовтні 2013 року, тобто в межах встановленого ст.99 КАСУ строку.

-   неврахування обставин, на які посилався позивач, обґрунтовуючи поважність пропуску строку звернення до суду або відсутність спростування доводів позивача про наявність поважних причин пропуску строку;

Зокрема, у справі №278/395/14а за позовом Жернова Максима Миколайовича до Інспектора відділу Державної автомобільної інспекції Житомирського РВ старшого лейтенанта міліції Божка Сергія Івановичапро скасування постанови про адміністративне правопорушення, Житомирський  районний суд залишив позов без розгляду.  

Проте, з такими висновками суд апеляційної інстанції не погодився огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Жернов Максим Миколайович 22 січня 2014 року подав до Житомирського районного суду Житомирської області адміністративний позов про скасування постанови про адміністративне правопорушення.

Постанова серії АБ2 №031575 в справі про адміністративне правопорушення стосовно  Жернова М.М. була складена 07.11.2013 року.

Із тексту вказаної постанови вбачається, що підпис Жернова М.М. в ній  відсутній, а копію постанови про притягнення до адміністративної відповідальності йому надіслано рекомендованим листом   08.11.2013 року за вих. №1903 (а.с.11).

Враховуючи, що законодавець не покладає на особу, яка вчинила адміністративне правопорушення, обов'язку доказування щодо дати отримання копії постанови про притягнення її до адміністративної відповідальності, а будь-які дані, які б свідчили, що відповідачем направлялась рекомендованим листом копія оскаржуваної постанови у справі про адміністративне правопорушення відсутні, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції не надав належної оцінки зазначеним обставинам. 

При постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із повторною неявкою позивача суди першої інстанції не завжди враховували наступні норми процесуального права, що призводило до скасування судового рішення. 

Згідно із п.4 ч.1 ст.155 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності. 

Зазначена підстава залишення позовної заяви без розгляд кореспондує з положеннями частини ч. 3 ст. 128 КАСУ. Перше таке неприбуття тягне за собою відкладення розгляду справи, а друге - залишення позовної заяви без розгляду. 

При вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду з цієї підстави суд повинен з’ясувати:

1) чи належним чином позивача було повідомлено про судовий розгляд перший і другий раз;

2) чи обидва рази були відсутні поважні причини неприбуття позивача або інформація про такі причини;

3) чи відсутня заява позивача про розгляд справи за його відсутності. 

За змістом процесуального закону, поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами. 

Позовну заяву може бути залишено без розгляду, лише якщо відповідь на усі ці питання є позитивною. 

Таким прикладом скасування є ухвала у справі №2а-7997/09/17 за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю "Сарненський завод високовольтних опор"  до Сарненської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління  Міндоходів у Рівненській областіпро визнання недійсними податкових повідомлень – рішень, в якій Рівненський окружний адміністративний суд залишив позов без розгляду на підставі ст. 155 КАС України.

Однак на думку апеляційного суду, такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими.

Істотною умовою для ухвалення процесуального рішення про залишення позовної заяви без розгляду є повторне неприбуття, належним чином повідомленого позивача у судове засідання.

Виходячи з правил, встановлених ст.128 КАС України, при вирішенні питання про те, чи була особа, яка бере участь у справі, належно повідомлена про судовий розгляд, суд повинен ретельно перевірити відомості про судові виклики та повідомлення осіб, зокрема, чи є розписки про одержання повісток.

Неприбуття в судове засідання позивача, належним чином повідомленого про дату, час та місце розгляду справи, є повторним, коли ні позивач, ні його представник вдруге не прибули на розгляд справи, і в суду є достовірні дані (докази) про те, що обидва рази позивача належним чином повідомлено.

Однак судом першої інстанції безпідставно не взято до уваги клопотання позивача від 26.02.2014 р. (а.с.241) та не перевірено поважності наведених у ньому причин неявки в судове засідання, чим позбавлено позивача права на захист прав, свобод та інтересів і розгляд справи в адміністративному суді, гарантовані ст.6 КАС України.

Враховуючи все вищенаведене, колегія суддів приходить до переконання, що система повторності без поважних причин неявки в судове засідання з боку позивача відсутня.

 

Залишення позовної заяви без руху 

Згідно даних судової статистики до апеляційного адміністративного суду оскаржено 45 ухвал про залишення позовної заяви без руху.

 

За результатами апеляційного перегляду 13 ухвал залишено без змін (29%), 32ухвал скасовано(71%).

 

Головними підставами для залишення позовної заяви без руху в суді першої інстанції були:

- відсутність документа про сплату судового збору або відмова у звільненні від оплати судового збору;

- незазначення реквізитів сторін;

- не зазначення позивачем доказів, якими обґрунтовуються позовні вимоги.

Переважними причинами скасування ухвал про залишення позову без руху було те, що суди першої інстанції:

-          не досліджували обставин, заявленого позову;

Наприклад у справі №806/943/14 за позовом Малинської об"єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Житомирській області до Відділу державної виконавчої служби Малинського районного управління юстиції Житомирської області про визнання дій неправомірними та скасування постанови, Житомирський окружний адміністративний суд, постановляючи ухвалу виходив з того, що Малинська об"єднана державна податкова інспекція Головного управління Міндоходів у Житомирській області є суб"єктом владних повноважень, проте звернулась до суду, не на виконання делегованих їй повноважень, а за захистом своїх прав, свобод та інтересів, порушених Відділом Державної виконавчої служби Малинського районного управління юстиції Житомирської області, а відтак має сплатити судовий збір за подання позовної заяви.

 Колегія суддів апеляційної інстанції не погодилася з рішенням суду першої інстанції щодо залишення позовної заяви без руху, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно п.8 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Норма Закону України "Про судовий збір" ч.21 ст.5 передбачає звільнення від сплати судового збору Міністерства фінансів України, місцевих фінансових органів, органи доходів і зборів, Державна казначейська служба України, Державна фінансова інспекція України та їх територіальні органи, Державна служба фінансового моніторингу України і Національний банк України - у справах, пов'язаних з питаннями, що стосуються повноважень цих органів.

 З огляду на те, що вказаний спір Малинської ОДПІ до ВДВС Малинськогого районного управління юстиції Житомирської області про визнання дій неправомірними та скасування постанови від 10.02.2014 стосується стягнення з Ужегова В.Д. податкового боргу в сумі 137669,58грн. саме на користь держави, а не на користь Малинської ОДПІ, тому, за подання позовної заяви про стягнення до державного бюджету України податкового боргу, судовий збір - не  сплачується.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство доходів і зборів України, затвердженого Указом Президента України від 18 березня 2013 року №141, Міністерство доходів і зборів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Пункт 7 цього Положення визначає, що це Міністерство здійснює повноваження безпосередньо та через територіальні органи.

Отже, проаналізувавши матеріали та фактичні обставини справи, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що підстав для залишення позовної заяви без руху у суду першої інстанції не було. 

- необґрунтовано відмовляли у клопотанні про звільнення від оплати судового збору.

Так у справі №817/409/14 за позовом  Замоти Миколи Миколайовича,  Замоти Віри Миколаївни до Здолбунівської районної державної адміністрації Рівненської області, Ольшевського Ігоря Олександровича, Голови Здолбунівської міської ради Рівненської області Шавронської Валентини Анатоліївни, Директора Комунального підприємтва "Здолбунівкомуненергія" про зобов'язання відповідачів вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди, Рівненський окружний адміністративний суд залишив позов без руху, у зв’язку з відсутністю документа про оплату судового збору.

Скасовуючи вищевказану ухвалу суду першої інстанції, колегія апеляційного суду зазначила, що в адміністративному позові позивачами було заявлено клопотання про звільнення від сплати судового збору, у зв'язку з фінансовою скрутою, погіршенням стану здоров'я.

З матеріалів справи вбачається, що Замота Микола Миколайович (1941 року народження), Замота Віра Миколаївна (1947 року народження) знаходяться на обліку в Здолбунівському УПФУ та отримують пенсію за віком при повному стажі та мають проблеми зі здоров'ям, що підтверджується копіями посвідчення серії ААА №420351, посвідченні серії АБ №376229, довідок Управління Пенсійного фонду України в Здолбунівському районі від 27.01.2014 №95, №94, лікарським заключенням Здолбунівської центральної районної поліклініки Рівненської області (а.с.58-61).

Дані обставини суд першої інстанції не взяв до уваги.

Враховуючи фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що зазначені причини звільнення від сплати судового збору є поважними і суд, як мінімум, міг розстрочити сплату судового збору, а тому ухвала Рівненського окружного адміністративного суду від 14.02.2014 підлягає скасуванню. 

Стаття 106 КАС України стандартизує структуру позовної заяви - містить перелік загальних для всіх позовних заяв елементів (реквізитів), які дають необхідну інформацію для вирішення судом питання про відкриття провадження в адміністративній справі. 

Суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.Як у справі №286/385/14-а за позовом Бортника Павла Мироновича     до  Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області про стягнення компенсації вартості зданого житлового будинку.

Овруцький районний суд Житомирської області, постановляючи ухвалу про залишення адміністративного позову без руху, прийшов до висновку, що позивач звернувся з адміністративним позовом,  вимоги, якого не входять до переліку вимог, які може містити адміністративний позов, тобто не відповідає вимогам ст.105 КАС України.

Однак суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком, виходячи з наступного.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 106 КАС України, у позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Разом з тим, передбачений ст.105 КАС України перелік позовних вимог не є вичерпним. Особа може заявити й інші вимоги на захист своїх прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Правила частини 3 статті 105 КАС, стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту судом порушених прав, не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Окрім того, колегія суддів зазначає, що при обмеженні права на   звернення з відповідною заявою або поданням до суду порушується принцип справедливого та публічного суду, що суперечить Європейській конвенції про захист прав людини   і основних свобод 1950р., яка ратифікована Законом України від 17.07.1997 року №475/97.

Як свідчить позиція Європейського Суду у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутися до суду для вирішення певного питання, і що не повинні чинитись правові чи практичні  перешкоди для здійснення цього права.

 

Повернення позовної заяви 

Згідно даних судової статистики, протягом звітного періоду до апеляційного адміністративного суду оскаржено 115 ухвал про повернення позовної заяви. 

За результатами апеляційного перегляду 40 ухвал залишено без змін (42,37%), 75 ухвали скасовано (65%). 

Частина 3 ст.108 КАС України передбачає перелік підстав, за наявності яких позовна заява повертається позивачеві. Ці підстави є вичерпними і розширеному тлумаченню не підлягають. 

Серед оскаржених до апеляційного адміністративного суду ухвал про повернення переважали ухвали, постановлені на підставі п.1 ч.3 ст.108 КАС України, тобто у зв’язку із неусуненням позивачем недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху. Відповідно і відсоток скасування цих ухвал є найбільшим. 

Як показав аналіз скасованих ухвал про повернення, суди першої інстанції допускали наступні помилки при їх постановленні:

- не досліджували, чи одержав позивач ухвалу про залишення позовної заяви без руху у строк, достатній для її виконання

Як приклад, справа №806/7948/13-а за позовом Фізичної особи-підприємця Дивинської Людмили Михайлівни до Овруцької об"єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Житомирській області про визнання протиправною та скасування вимоги та зобов'язання утриматись від вчинення певних дій.

Житомирський окружний адміністративний суд повертаючи позовну заяву, виходив з того, що згідно з даними Інтернет-сервісу відстеження  пересилання поштових відправлень Укрпошти, поштове відправлення  №1001487291471, а саме ухвала судді про залишення позовної заяви без руху, надійшла до відділення зв’язку отримувача 14 грудня 2013 року.

Між тим, як вбачається з поштового повідомлення, рекомендований лист №1001487291471 вручений адресату 28 грудня 2013 року. Отже, ухвалу про залишення позовної заяви без руху з наданням терміну до 23.12.2014 для усунення недоліків, позивач отримала після спливу наданого судом строку, а тому і не виконала вимог ухвали.

Відтак Житомирський апеляційний адміністративний суд вважає, що висновок суду першої інстанції про повернення позовної заяви до надходження поштового повідомлення про вручення відправлення позивачу,  є передчасним та таким, що порушує права позивача на звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав. 

- залишаючи позовну заяву без руху, не враховували положення норми законів, згідно яких позивачі звільнені від сплати судового збору

Так у справі №806/990/14 за позовом  Погойдаша Віталія Івановича до Військового комісара Житомирського об'єднаного міського військового комісаріату Матвійця А.В.  про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,Житомирський окружний адміністративний суд, повертаючи позовну заяву, вказав, що оскарження дій військового комісара не охоплюється поняттям "соціальний захист", тому що саме неправомірні дії військового комісара впливають на отримання допомоги до 05 травня та саме охоплюються поняттям "соціальний захист", так як позбавляють законних інтересів - отримання допомоги до 05 травня 2014 року.

На виконання ухвали судді про залишення позову без руху, представником позивача 04.03.2014 подано заяву та зазначено, що            Погойдаш В.І. є учасником бойових дій, а тому відповідно до Закону України  "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" звільнений від сплати судових витрат, пов'язаних з розглядом питань щодо їх соціального захисту.

Погойдаш В.І. є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення.

Відповідно до ст. 22 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22.10.19993 №3551-ХІІ (з відповідними змінами та у новій редакції) рішення підприємств, установ і організацій, які надають пільги, можуть бути оскаржені до районної державної адміністрації, виконавчого комітету міської ради або до районного (міського) суду.

Ветерани війни та особи, на яких поширюється дія цього Закону, отримують безоплатну правову допомогу щодо питань, пов'язаних з їх соціальним захистом, а також звільняються від судових витрат, пов'язаних з розглядом цих питань.

Встановлено, що позивач Погойдаш В.І. оскаржує дії Військового комісара Житомирського об'єднаного міського військового комісаріату Матвійця А.В., які виникли з питань, пов'язаних з його соціальним захистом, а саме отриманням допомоги до п'ятого травня.

Таким чином, позивач, як учасник бойових дій, звільнений в даному випадку від сплати судових витрат.  

- неправильно визначали підсудність адміністративних справ;

Прикладом може слугувати справа №296/1129/13-а за позовом Катунової Лариси Іванівни до Державної фінансової інспекції в Житомирській області про скасування постанови, в якій Корольовський районний суд повернув позовну заява позивачу у зв'язку з непідсудністю даної справи місцевому суду як адміністративному.

Однак, з таким висновком не погоджується колегія апеляційного адміністравтиного суду, з наступних підстав.

Відповідно до позовної заяви позивачем оскаржується постанова відповідача про адміністративне правопорушення передбачене ст. 164-2 КУпАП.

Відповідно пункту 2 частини 1 статті 18 КАС України, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо характеру спірних правовідносин, оскільки оскарження постанови про адміністративне правопорушення передбачене ст. 164-2 КУпАП за правилами предметної підсудності встановленими пунктом 2 частини 1 статті 18 КАС України віднесено до підсудності місцевих та загальних судів як адміністративних.

За таких обставин справа підсудна не окружному адміністративному суду, а місцевому загальному суду як адміністративному.

 

Відмова у відкритті провадження 

Протягом звітного періоду до апеляційного адміністративного суду оскаржено 81 ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі. 

За результатами апеляційного перегляду 41 ухвал залишено без змін (56,6%), 40 ухвал скасовано (49,4%). 

Стаття 109 КАС України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі. Суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі. 

Переважно, суди першої інстанції відмовляли  у відкритті апеляційного провадження на підставі п.1 ч.1 ст.109 КАС України (заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства), відповідно, таких ухвал найбільше скасовано апеляційним адміністративним судом. 

Проблемним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору".Зокрема, суди не завжди враховували, що критеріями розмежування справи цивільного судочинства від справи адміністративного судочинства є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин. 

Зокрема, у справі №285/6137/13-а сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Айсберг" звернулося до  суду з позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області про визнання недійсним рішення та усунення перешкод вільного володіння.

Новоград-Волинський міськарайонний суд Житомирської області відмовив у відкритті провадження, оскільки прийшов до висновків, що характер спору, суб'єктний склад спірних правовідносин та заявлені позовні вимоги дають підстави вважати, що між сторонами виник господарський спір, оскільки сторонами є дві юридичні особи, який знаходиться поза межами  компетенції адміністративного суду.

Проте, апеляційний адміністративний суд з такими висновками суду першої інстанції не погодився, виходячи з наступного.

У відповідності до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 1 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття справи адміністративної юрисдикції, за яким адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом вказаної норми у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно п.1 ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

З матеріалів справи вбачається, що сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Айсберг" (юридична особа) просить визнати недійсним рішення органу місцевого самоврядування, який здійснює владні управлінські функції.

Відтак, вказаний спір є публічно-правовим та підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

 

Крім того, за результатами проведеного аналізу слід виділити й інші помилки судів першої інстанції при постановленні ухвал про відмову у відкритті провадження:

- у разі якщо позовна заява не відповідає вимогам ст.ст.105,106 КАС України, її слід залишати без руху для усунення виявлених недоліків і неможливо робити висновки чи належить розглядати справу у цій частині в порядку адміністративного судочинства (справа №296/1847/14 Корольовський районний суд м.Житомира);

- суди не враховували, що в порядку адміністративного судочинства можуть розглядатися спори щодо будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень без обмежень, але відповідні позовні вимоги можуть бути задоволені лише за умови, що такі рішення, дії (бездіяльність) породжують правовідносини сторін та є юридично значимими для позивача, тобто, безпосередньо порушують його права та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи покладення на нього необґрунтованих обов'язків (справи 806/980/14 Житомирський окружний адміністративний суд);

 - помилкове застосування п.2 ч.1 ст.109 КАС України, зокрема  щодо визначення тотожності адміністративних позовів (справи №806/921/14 Житомирського окружного адміністративного суду, №286/385/14-а Овруцького районного суду Житомирської області).

 

Зупинення провадження у справі 

За даними судової статистики до апеляційного адміністративного суду оскаржено 13 ухвал про зупинення провадження у справі. 

За результатами апеляційного перегляду ухвал залишено без змін 5(38,5%), 8 ухвал скасовано (61,5%). 

Стаття 156 КАС України визначає підстави та строки для обов'язкового зупинення провадження у справі та для випадків, коли суд має право зупинити провадження у справі, строки зупинення провадження та порядок поновлення зупиненого провадження у справі. 

Частина перша зазначеної статті встановлює вичерпний перелік підстав, за яких суд зобов'язаний зупинити провадження. Ініціативу щодо такого зупинення можуть проявляти як особи, які беруть участь у справі, так повинен її проявити і сам суд, якщо йому стануть відомі підстави для цього. 

Частина друга вказаної статті встановлює перелік факультативних підстав зупинення провадження, тобто підстав, за яких суд не зобов'язаний, а лише має право зупинити провадження. Ініціативу щодо такого зупинення можуть проявляти як особи, які беруть участь у справі, так і сам суд. 

Слід звернути увагу, що підстава, передбачена пунктом 4 частини другої статті 156 КАС України, може бути застосована лише з ініціативи сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. 

Допускались судами першої інстанції помилки у застосуванні п.3 ч.1 ст.156 КАС України, якою передбачено зупинення провадження у разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства. 

Судами не враховувалось, що для застосування цієї підстави суд має з’ясувати пов’язаність цих справ між собою. 

Всупереч наведеній нормі, Корольовський районний суд м.Житомира  зупинив провадження у справі №296/8802/213-а  на підставі п.3 ч.1 ст.156 КАС України, виходячи з того, що від прийнятого судового рішення по справі №296/12052/13-а 2-а/296/739/13 залежить і судове рішення по даній справі, а тому розгляд справи є неможливий.

Дана підстава виникає тоді, коли постановлення рішення можливо після підтвердження фактів, що мають преюдиційне значення для даної справи, в іншій справі, що розглядається в порядку конституційного, цивільного, господарського, кримінального чи адміністративного судочинства.

Зупинення провадження з підстав, передбачених цією нормою, допускається лише тоді, коли розглядати справу далі неможливо, тобто коли в цій іншій справі можуть бути вирішені питання, що стосуються підстав, заявлених у справі вимог, чи умов, від яких залежить можливість її розгляду. Ця неможливість полягає в тому, що обставини, які є підставою позову або заперечень проти нього, є предметом дослідження в іншій справі і рішення суду у цій справі безпосередньо впливає на вирішення спору.

Зі змісту позовної заяви по справі №296/12052/13-а вбачається, що предметом позову є рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради народних депутатів від 14.11.1995 р. №590 про передання у власність Горопашину С.Г. земельної ділянки площею 0,0600 га із зазначеною адресою м.Житомир пров.Скіфський, 18.

По даній адміністративній справі предметом позову є скасування рішення 4 сесії 6 скликання Іванівської сільської ради Житомирського району "Про надання дозволу Осипчук І.П. на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 0,06 га для будівництва та обслуговування житлового будинку", скасування рішення 7 сесії 6 скликання Іванівської сільської ради від 14.09.2011 р. "Про передачу у приватну власність Осипчук І.П. земельної ділянки площею 0,06 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд за адресою: с.Іванівка, провулок Скіфський,18".

Таким чином, судом першої інстанції не враховано, що предметом позову по даних адміністративних справах є різні рішення, прийняті різними суб'єктами владних повноважень. А відтак вказані справи не пов’язані між собою.

 

Закриття провадження у справі 

Згідно статистичних даних до апеляційного адміністративного суду оскаржено 45 ухвалу про закриття провадження у справі. 

За результатами апеляційного розгляду 25 ухвал залишено без змін (55,5%), 20 ухвал скасовано (44,5%). 

Стаття 157 КАС України містить вичерпний перелік підстав для закриття провадження в адміністративній справі, а тому закриття провадження у справі з інших підстав є неприпустимим. 

Переважно суди закривали провадження на підставі п.1 ч.1 ст.157 КАС України (справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства), відповідно, таких ухвал найбільше скасовано апеляційним адміністративним судом. 

Як і у випадку з ухвалами про відмову у відкритті провадження, в даному випадку також складним залишається питання розмежування "спору про право" та "публічно-правового спору" (наприклад у справах №817/718/14 Житомирського окружного адміністративного суду, №569/2916/14-а рівненський міський суд, №817/583/14 Рівненський окружний адміністравтиний суд, №2-а-1521/11 Коростенський міськрайонний суд Житомирської області, №1715/19651/12 Рівненський міський суд Рівненської області, 817/148/14 Рівненський окружний адміністративний суд). 

Так, у справі №817/718/14 Управління Пенсійного фонду України в м.Рівне Рівненської області звернулося з позовом до Державної податкової інспекції у м.Рівному Головного управління Міндоходів у Рівненській області про визнання протиправними дії відповідача та зобов'язання ДПІ у м.Рівному Головного управління Міндоходів у Рівненській області відкликати довідку, в яку відповідачем включено суми виплат матеріальної допомоги, що прямо впливає на розмір пенсійного забезпечення               Шмоніної Н.І.

Ухвалою Рівненського окружного адміністравтиного суду провадження у справі закрито. Закриваючи провадження у справі з посиланням на те, що розгляд  справи віднесено до юрисдикції місцевого загального суду, суд першої інстанції виходив з того, що правовідносини, що склались  між сторонами за своєю правовою  природою мають цивільно-правовий характер, а не адміністративний.

Апеляційний адміністративний суд не погодився із таким висновком, приймаючи до уваги наступне

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції –це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих  повноважень.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

При цьому, згідно ч. 2 ст. 4 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно - правові спори, крім спорів, для яких законом  встановлений інший порядок судового вирішення.

Згідно з ч.1 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

З позовної заяви вбачається, що позивач просить визнати протиправними дії відповідача та зобов'язати ДПІ у м. Рівному Головного управління Міндоходів у Рівненській області відкликати довідку, в яку відповідачем включено суми виплат матеріальної допомоги, що прямо впливає на розмір пенсійного забезпечення   Шмоніної Н.І.

З урахуванням приписів Закону України "Про пенсійне забезпечення", Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", Кодексу адміністративного судочинства  України  колегія суддів зазначає, що позовні вимоги про визнання дій протиправними (які полягають у видачі довідки,  що прямо впливає на розмір пенсійного забезпечення Шмоніної Н.І.) та зобов'язання вчинити певні дії (відкликання довідки) належить розглядати в порядку адміністративного судочинства , як такі, що походять зі спору фізичної особи, яка проходила публічну службу,  з суб'єктами владних повноважень  з приводу  призначення (перерахунку) державної пенсії.

 Таким чином, з огляду на приписи ст.18 КАС України справа підсудна окружному адміністративному суду.

 

Зміна способу і порядку виконання судового рішення 

Згідно з даними судової статистики за І півріччя 2014 року до апеляційного адміністративного суду оскаржено 2681 ухвали про зміну способу і порядку виконання судового рішення. 

За результатами апеляційного розгляду 645 ухвал залишено без змін (24%), 1904 ухвали скасовано і постановлено нові ухвали (71,05%), 55 ухвал скасовано та направлено справи до суду першої інстанції для продовження розгляду (2,05%) та 77 ухвал змінено (2,9%). 

За змістом частини першої статті 263 КАС, за наявності обставин, що ускладнюють виконання судового рішення (відсутність коштів на рахунку, відсутність присудженого майна в натурі, стихійне лихо тощо), державний виконавець може звернутися до адміністративного суду першої інстанції, незалежно від того, суд якої інстанції видав виконавчий лист, що видав виконавчий лист, із поданням, а особа, яка бере участь у справі, та сторона виконавчого провадження - із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення. Питання про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення може бути розглянуто також за ініціативою суду. 

Зазначена норма кореспондується із приписами статті 36 Закону України “Про виконавче провадження”. 

Частиною другою статті 263 КАС України передбачено, що суд розглядає питання про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення в десятиденний строк у судовому засіданні з повідомленням державного виконавця або сторони виконавчого провадження, що звернулися із поданням (заявою), та осіб, які беруть участь у справі, та у виняткових випадках може відстрочити або розстрочити виконання, змінити чи встановити спосіб і порядок виконання рішення. 

Верховний Суд України у п. 10 Постанови “Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження” від 26 грудня 2003 року № 14 вказує, що суду у вирішенні заяв державного виконавця чи сторони про відстрочку або розстрочку виконання рішення, встановлення або зміну способу й порядку його виконання потрібно мати на увазі, що їх задоволення можливе лише у виняткових випадках, які суд визначає, керуючись особливим характером обставин, що ускладнюють або виключають виконання рішення (хвороба боржника або членів його сім'ї, відсутність у нього майна, яке за рішенням суду має бути передане стягувачу, стихійне лихо, інші надзвичайні події тощо). При цьому Верховний Суд України не дає чітких роз’яснень щодо цих підстав, підкреслюючи роль судового розсуду в оцінці цих обставин, що, у  свою чергу, не сприяє забезпеченню правильного й однакового застосування відповідного законодавства. 

Кодекс адміністративного судочинства України також не містить роз’яснень чи чіткого переліку підстав для застосування судом статті 263 КАС України. 

Переважною причиною скасування судових рішень першої інстанції  було те, що при зверненні з поданням про зміну способу і порядку виконання судового рішення відділами державної виконавчої служби не з’ясовано всіх обставин виконавчого провадження (справа №279/7853/13-а Коростенський міськрайонний суд Житомирської області). 

Серед інших причин скасування судових рішень суду першої інстанції було також те, що суди, змінюючи спосіб і порядок виконання судового рішення, не звертали увагу на те, що, якщо виконавче провадження з примусового виконання виконавчого листа закінчено або не відкрито, тобто виконавчий лист на виконанні не перебуває, підстави для зміни чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення відсутні. (справа №565/638/3-а Кузнецовський міський суд Рівненської області).

 

Висновки 

За результатами проведеного аналізу та з метою формування  єдиної та правильної судової практики застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді адміністративних справ доцільним є проводити семінари з суддями місцевих судів з питань застосування норм процесуального права при розгляді адміністративних справ, здійснювати моніторинг змін у діючому законодавстві і вивчення судової практики з обговоренням їх на зборах суддів. 

Наведений аналіз свідчить про те, що у більшості випадків рішення суду апеляційної інстанції і місцевих адміністративних судів скасовуються з підстав неправильного застосування норм процесуального права, які регулюють строки апеляційного оскарження, підсудність справ та юрисдикцію судів. 

 

Підставою для скасування судових рішень практично у всіх випадках було те, що судами першої інстанцій, не досліджувались у повному обсязі обставини справи та належним чином не оцінювались надані докази.