Аналіз причин, що призводять до перевищення «розумного» строку розгляду справ у Житомирському апеляційному адміністративному суді

Відповідно до листа Вищого адміністративного суду України від 28.04.2017 року № 481/10-14/17 Житомирським апеляційним адміністративним судом здійснено аналіз причин, які спричиняють надмірну тривалість розгляду справ.

Кодексом адміністративного судочинства України визначено, що розумний строк – це найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (п. 11 ст. 3 КАСУ).

Частиною 1 статті 122 КАС України передбачено, що адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше місяця з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби розглядаються та вирішуються протягом розумного строку, але не більше двадцяти днів з дня відкриття провадження у справі.

Цей Кодекс також установлює граничні строки розгляду апеляційних скарг: загальний — не більше 1 місяця із дня відкриття апеляційного провадження у справі на постанову суду, а на ухвалу – не більше п’ятнадцять днів, та спеціальний — не більше двох днів (справи, пов’язані із виборчим процесом), не більше трьох днів (справи за зверненням Служби безпеки України), не більше п’яти днів (справи з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства).

Протягом цих строків суддя повинен провести підготовку справи до апеляційного розгляду, безпосередньо розглянути справу та ухвалити рішення.

Отже, крім традиційного визначення граничних строків розгляду, чинним законодавством встановлена додаткова вимога про необхідність дотримання судом розумного строку розгляду і вирішення адміністративної справи. Це означає, що адміністративна справа у нагальних випадках повинна бути розглянута швидше, не чекаючи закінчення граничного строку. Тобто, якщо процесуальним законом і встановлені конкретні максимальні строки розгляду судової справи, їх дотримання не можна вважати єдиним критерієм для визначення розумності часу вирішення конкретної справи.

Статистичні дані

Згідно із статистичними даними (звіт форми № 2аас) Житомирським апеляційним адміністративним судом упродовж першого кварталу 2017 року (з урахуванням справ, які перейшли з 2016 року) розглянуто 2104 апеляційні скарги та матеріали, з них: апеляційні скарги на постанови – 1767, на ухвали – 337.

Залишок нерозглянутих апеляційних скарг і матеріалів становив 946 справ, з яких: у 222 справах (23%) апеляційні скарги залишені без руху, 724 справи (75%) знаходились у провадженні суду, у 17 справах (2%) провадження зупинено.

 Серед справ, які знаходились у провадженні суду, 708 справ (98%) не знаходили свого вирішення до 3 місяців, 10 справ – від 3 до 6 місяців, 6 справ – понад 6 місяців. Справи, у яких загальний термін проходження тривав понад один рік, відсутні. Тривалість зупинення у 11 справах становила менше року, у 5 справах – понад рік, у 1-й справі – понад три роки.  

З розглянутих у першому кварталі 2017 справ (2104), майже в усіх справах (2079 або 99%) тривалість розгляду справ становила до 3 місяців, у 29 справах розгляд тривав до 1 року.

Середня тривалість розгляду справи склала 28 днів.

Показник «Середня тривалість розгляду справи» є одним із ключових показників базового оцінювання роботи суду, передбаченого Системою оцінювання роботи суду, затвердженою рішенням Ради суддів України від 02.04.2015 № 28. За своїм змістом він показує тривалість періоду від відкриття провадження у справі до постановлення судового рішення.

При опрацюванні даних автоматизованої системи документообігу суду встановлено, що у середньому апеляційний розгляд справ відбувався за одне (1,3) судове засідання. Середній інтервал між судовими засіданнями становив 17 днів. Найбільший строк перенесення судового слухання становив 42 дні. Невиправдано тривалих перерв між судовими засіданнями не встановлено.

Прийняття апеляційної скарги до провадження та підготовка справи до апеляційного розгляду здійснювалось у строки встановлені законом.

Водночас, мали місце випадки і надмірної тривалості розгляду справ, однак перевищення строку розгляду відбувалось з об'єктивних причин.

У справах, у яких апеляційний розгляд тривав до 1 року, зокрема, встановлено 23 випадки відкладення розгляду справ у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю суддів та службовими відрядженнями суддів, 22 - з підстав витребування додаткових доказів, 16 - у зв’язку  із заявленням особами, які беруть участь у справі, клопотання про відкладення розгляду справ, 10 - з причин неявки учасників судового процесу в судове засідання.

Матеріали аналізу свідчать, що, у першу чергу, перевищення строку розгляду справ зумовлює такий негативний фактор, як неукомплектованість суддівського корпусу. На даний час в суді фактично працює 13 суддів з передбачених 38 за штатним розписом. Це призводить до надмірного навантаження на суддів, і як наслідок, іноді, призначення справ до розгляду завідомо з порушенням передбачених законодавством строків.

Не менш важливою причиною довготривалого розгляду справ є складність окремих категорій справ, що вимагає додаткового часу на збір необхідних доказів та дослідження обставин у справі, які мають значення для прийняття обґрунтованого і законного судового рішення. До таких категорій відносяться справи, пов’язані з реалізацією податкового і митного законодавства, справи зі спорів з приводу землекористування, справи з відносин публічної служби тощо. У наведених категоріях справ підготовка справи до апеляційного розгляду займає більше часу порівняно з іншими категоріями спорів.

Форс-мажорні обставини, такі як тимчасова непрацездатність суддів, службові відрядження суддів, знеструмлення електромережі суду, також впливають на надмірну тривалість розгляду справ, оскільки все це тягне за собою відкладення розгляду справ.

Однією з причин порушення строків розгляду справ є зайнятість суддів (учасників колегії суддів) в інших судових процесах.

Перегляд судових рішень в апеляційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів з дотриманням незмінності складу суду.

Водночас, ч. 2 ст. 26 КАС України законодавець передбачив можливість заміни судді, який в силу поважності причин не може брати участь у розгляді справи (перебування судді у відпустці, на лікарняному, у відрядженні чи закінчення терміну повноважень), на інших суддів цього суду шляхом проведення такої заміни автоматизованою системою документообігу за принципом вірогідності.

Проте, використовуючи право на заміну учасника колегії суддів за принципом випадковості з числа працюючих суддів, виникають труднощі, оскільки автоматизована система документообігу суду не враховує зайнятість суддів у інших судових засідання, наприклад, у яких судді розглядають справи у якості судді-доповідача. Така заміна призводить до розбалансування роботи суду (затримку початку розгляду справ порівняно з часом призначення, участь суддів у значній кількості судових засідань у один день).

Положенням про автоматизовану систему документообігу суду передбачено резервного суддю (резервних суддів) постійно-діючої колегії, який (які) залучаються на заміну судді основного складу, однак мають місце випадки, коли резервний суддя відсутній на роботі з поважних причин, або коли суддя не може брати участь у справі з підстав недопустимості повторної участі, задоволення відводів (самовідводів) тощо.

Отже, наведене свідчить про недосконалість Положення про автоматизовану систему документообігу суду в частині заміни судді, який в силу поважності причин не може брати участь у розгляді справи.  

Причинами перенесення судових засідань, що тягне за собою перевищення строків розгляду справ, можна виокремити і такі:

- невиконання сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі, вимог суду щодо обов’язкової явки в судове засідання;

- невиконання або недобросовісне виконання ухвал суду про витребування доказів;

- відсутність повідомлення про вручення сторонам у справі судових повісток;

- неприбуття в судове засідання без поважних причин представника сторони, в тому числі, представників суб’єктів владних повноважень.

Зловживання сторонами та особами, які беруть участь у справі, своїми процесуальними правами щодо заявлення клопотань про відкладення розгляду справи (оголошення перерви), про відвід судді (суддів) також має свій вплив на недотримання строків розгляду справ.

Наприклад, у справі № 806/4200/15 за позовом Управління ПФУ в Радомишльському районі до ПАТ "Радомишльський машинобудівний завод"  про стягнення заборгованості, відповідачем тричі заявлялись клопотання про відвід судді (суддів), внаслідок чого відбулось два перерозподіли складу колегії суду, чотири рази відповідачем заявлені клопотання про призначення судової експертизи, неодноразово цією ж стороною у справі порушувалось питання про перенесення судових засідань з метою надання додаткових доказів.

Варто зауважити, що у справі Юніон Аліментаріа Сандерс С. А. проти Іспанії, Європейський суд з прав людини зазначив, що заявник зобов’язаний лише демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що мають безпосереднє відношення до нього, утримуватися від використання прийомів зі зволікання справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Іноді неможливість формування повного складу колегії суддів для розгляду справ стає підставою для передачі справи на розгляд до іншого адміністративного суду, що також впливає на затримання розгляду справ.

Прикладом може слугувати справа № 2а/1770/2232/2012 за позовом Боюки В.І. до Державного реєстратора КП "Рівненське ОБТІ" про визнання дій і рішення протиправними, яку передано до Вінницького апеляційного адміністративного суду у зв’язку з неможливістю утворити новий склад суду для розгляду даної справи.

Аналіз показав, що однією з причин порушення строків розгляду справ є проведення судового засідання у режимі відеоконференції.

Так, якщо клопотання про проведення судового засідання у режимі відеоконференції надійшло після постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження у справі та призначення справи до розгляду, це клопотання повинно бути вирішено в судовому засіданні. Відтак, сторона, що заявила клопотання, не з’являється, суд в порядку ст. 122-1 КАС України задовольняє клопотання, і розгляду справи відкладається.

Крім того, останнім часом окремі учасники адміністративного процесу зловживають правом на участь у судовому засіданні у режимі відеоконференції.

Наприклад, заявляються клопотання про намір взяти участь у згаданому судовому засіданні, однак заявники у засідання не з’являються або просять відкласти розгляду справи.

Іноді судові засідання у режимі відеоконференції зриваються з причин затримки його початку. Це пов’язано із тим, що у залах судових засідань, які оснащені системою відеоконференцзв’язку, у загальному порядку слухаються інші справи, у яких значно затримується судовий процес.

Нерідко недоліки в роботі працівників апарату суду першої інстанції, зокрема, оформлення справ, стають причиною для повернення судових справ на доопрацювання, що впливає на затримку їх розгляду.

Прикладом може слугувати справа № 295/2473/16-а за позовом  Нагребецького С.А. до Управління ПФУ в м.Житомирі про визнання дій неправомірними, у матеріалах якої, а саме: у журналі судового засідання,  був відсутній підпис секретаря судового засідання. Крім того, до матеріалів справи не був приєднаний носій інформації, на який здійснювався технічний запис судового засідання.

Мали місце випадки суттєвого недотримання судами першої інстанції строків надіслання до апеляційного суду справ з апеляційними скаргами. Таких випадків з початку процесуальної діяльності апеляційного суду (з 2011 року) було 5 (справи № № 2-а-9504/11, 565/431/13-а, 2-а-694/11, 2-а-2450/11, 2а-1656/11).  У даних справах апеляційним судом постановлені окремі ухвали, якими зобов’язано суди першої інстанції вжити заходи щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Наприклад, у справі № 2-а-694/11     за позовом Чередниченка М.А. до  Управління ПФУ в м.Кузнецовськ про перерахунок та виплату підвищення пенсії, апеляційна скарга подана 26 травня 2011 року, а справа надіслана до Житомирського апеляційного адміністративного суду 04 лютого 2015 року, отже дана справа ненадсилалась до суду апеляційної інстанції майже 4 роки.

Висновки та пропозиції

Аналіз показав, що судді Житомирського апеляційного адміністративного суду дотримуються, як граничних меж розгляду справ, встановлених законодавством, так і розумних строків розгляду та вирішення адміністративних справ.

Питання дотримання строків розгляду справ повинно бути під постійним контролем зборів суддів.

На нашу думку, поняття «розумний строк», яке визначено пунктом 11 ч.1 ст.3 КАС України, «розмите» і законодавцю слід визначити, які межі строків розгляду справ є розумними.

Даний аналіз пропонується обговорити на зборах суддів Житомирського апеляційного адміністративного суду.