Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Голові Вищого адміністративного суду УкраїниПасенюку О.М.
На виконання завдання Вищого адміністративного суду України Житомирським апеляційним адміністративним судом вивчено та узагальнено практику застосування окружними судами та місцевими загальними судами як адміністративними судами округу Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року, практики Європейського суду з прав людини при вирішенні адміністративних справ впродовж 2010 року - першого півріччя 2011 року.
На вивчення надійшло 27 адміністративних справ, що розглянуті у вказаний період судами апеляційного округу.
Статистичні дані свідчать, що застосування Конвенції та практики Європейського суду набувають для судів все більшої актуальності.
Так, якщо у 2009 році положення цих нормативних актів застосовано при розгляді 16%, то у досліджуваному періоді відсоток збільшився до 36%.
У розрізі категорій адміністративних справ показники характеризуються таким чином:
1) за позовами про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії (44%);
2) за позовами про скасування (визнання неправомірною) постанови державного виконавця (8%);
3) за вимогами про зобов’язання виконати судове рішення (4%);
4) за позовами про перерахунок і виплату заробітної плати, вихідної допомоги, щомісячного грошового утримання та компенсації втрати частини доходів (44%).
Вивчені судові рішення свідчать, що адміністративні суди здебільшого правильно застосовували положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року, рішення Європейського суду з прав людини, як частини національного законодавства України згідно із положеннями ст.9 Конституції України.
Як свідчить практика, суди в основному застосовували ст.ст.6,10 Конвенції, а також ст.1 Протоколу №1 до неї і, відповідно до цих положень рішення Європейського суду.
Положення ст.1 Протоколу №1 Конвенції захищають традиційну концепцію власності. Також дія ст..1 Протоколу №1 Конвенції охоплює права in personam, тобто взаємовідносини між приватними особами, публічні взаємовідносини і інтелектуальну власність.
Враховуючи викладений підхід до захисту права власності, Малинський районний суд Житомирської області по справі №2а-27/10/0614 задовольнив позов про стягнення коштів, передбачених Законом України "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".
У цьому ж рішенні суд зазначив, що при розгляді справи "Кечко проти України" (заява № 63134/00) Європейський Суд зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату надбавок з державного бюджету однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (п. 23 Рішення Суду). Тому Суд не прийняв аргумент Уряду України на відсутність бюджетних асигнувань з посиланням влади на те, що органи державної влади не вправі посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань ( п. 26 Рішення Суду).
Аналогічні покликання на рішення Конвенції та Європейського суду містяться у постановах Дубровицького районного суду Рівненської області (справи №2-а-255/11, 2-а-511/11).
Іншою категорією справ, де суди застосовують положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року, рішення Європейського суду з прав людини є справи щодо рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби.
Зокрема, у справі №0670/5767/11 (Житомирський окружний адміністративний суд) про визнання постанови про закінчення виконавчого провадження неправомірною, зобов’язання вчинити дії, суд вирішуючи спір зазначив, що відповідно до п. 38 рішення Європейського суду з прав людини від 29 червня 2004 року по справі "Жовнер проти України" державний орган не може посилатися на відсутність коштів, щоб не виплачувати борг, підтверджений судовим рішенням.
Згідно з п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 13.07.2006 року по справі "Васильєв проти України" виконання рішення щодо боржника залишається обов’язком держави.
Отже, за висновками суду, держава повинна виконувати взяті на себе зобов’язання та не може посилатися на власне порушення зобов’язань для запобігання відповідальності.
Приписами ст. 19 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікована Україною 17.07.1997 року, передбачено, що для забезпечення дотримання Високими Договірними Сторонами, однією з яких є Україна, їхніх зобов’язань за Конвенцією та протоколами до неї, створюється Європейський суд з прав людини. Він функціонує на постійній основі.
Статтею 46 зазначеної Конвенції передбачено, що Високі Договірні Сторони зобов’язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами.
Аналогічне посилання на вказане рішення Європейського суду міститься у постанові Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 року (справа №0670/1596/11).
Окрім цього, Положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року, рішення Європейського суду з прав людини застосовувалися судами також при вирішенні спорів, пов’язаних із проходженням публічної служби.
Так, Рівненський окружний адміністративний суд, вирішуючи спір у справі № 2а-934/10/1770 про стягнення компенсації за не отримане речове майно, керувався принципом верховенства права, згідно ст. 8 КАС України, та врахував судову практику Європейського Суду з прав людини, зазначивши, позицію Суду ЄС у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) щодо принципу юридичної визначеності, який означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань (недофінансування) для уникнення відповідальності. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію чи прийняли закон, в даному випадку це забезпечення речовим утриманням безкоштовно, то така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки, а в даному випадку виконання Закону. З огляду на викладене, суд задовольнив позов щодо отримання грошової компенсації замість належного військо службовцю речового майна.
Вказаний суд, вирішуючи спір про перерахунок і виплату заробітної плати, вихідної допомоги, щомісячного грошового утримання та компенсації втрати частини доходів у справі №2а-6854/09/1770, не прийняв до уваги заперечення відповідачів, зокрема щодо законності їх дій відносно позивача та про відсутність бюджетних асигнувань і призначень для виплати заробітної плати та інших виплат суддям, та відповідно до ч. 2 ст. 8 КАС України застосував принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, зазначивши наступне.
Зокрема, суд зазначив, що згідно ч.1 ст. 17 ЗУ "Про виконання рішення та застосування практики Європейського Суду з прав людини" суди України застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та Протоколи до неї і практику Європейського Суду як джерело права.
При розгляді справи "Кечко проти України" (заява № 63134/00) Європейський Суд з прав людини зауважив, що в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм працівникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни до законодавства. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах, доки відповідні положення є чинними (пункт 23 рішення). У зв'язку з цим, Європейський Суд не прийняв до уваги позицію Уряду України про колізію двох нормативних актів, якими встановлені відповідні доплати та пільги з бюджету і які є діючими, та ЗУ “Про Державний бюджет ” на відповідний рік, де положення останнього, на думку Уряду України, превалювали як спеціальний закон. Суд не прийняв аргумент Уряду України щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань (аналогічна позиція викладена в рішенні у справі № 59498/00 "Бурдов проти Росії"). Тому суд дійшов обґрунтованого висновку, що право позивача на отримання грошового забезпечення не залежить від наявності фінансування з бюджету, а має безумовний характер та, що надання судді за рахунок Держави матеріального і соціального захисту, у тому числі заробітної плати, що відповідає його високому статусу, є гарантією забезпечення незалежності, пославшись на Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року № (94) 12 (994 323), де зазначається: "Незалежність, дієвість та роль суддів має забезпечити те, щоб статус і винагорода суддів відповідали гідності їхньої професії та відповідальності, яку вони беруть на себе".
Окрім цього, суди вирішуючи справи, посилалися на положення ст. 6 Конвенції щодо права позивача на справедливий судовий розгляд. Зокрема Гощанський районний суд Рівненської області у справах №2-а-430/11, №2-а-422/11, 2-а-431/11 про зобов’язання управління Пенсійного фонду України здійснити перерахунок пенсії.
Наведені приклади щодо особливості застосування адміністративним судами округу положень Конвенції та рішень Європейського суду не є всеосяжними та вичерпними. Однак, вони свідчать про те, що суди можуть забезпечувати справедливий судовий захист, що спрямовується на:
а) встановлення балансу між наявністю у людини прав і свобод з одного боку, та розумінням дотриманням цих прав державою – з іншого;
б) відправлення правосуддя на такому рівні, який би гарантував кожній людині право на справедливий судовий розгляд;
в) надання потерпілій стороні справедливої сатисфакції;
г) потужний правовий потенціал Конвенції та рішень Європейського суду.
Вивчення згаданої категорії справ дає також підстави для висновку, що подекуди, незнання та нерозуміння положень Конвенції та практики Європейського суду стає основною перешкодою при вирішення спорів судами.
У цьому контексті, а також задля формування єдиної судової практики необхідно констатувати наступне:
1) обов’язковість застосування рішень Європейського суду для судів України випливає з міжнародних зобов’язань України, які вона взяла на себе, ратифікувавши Конвенцію та Протоколи до неї;
2) існує обов’язковість не тільки виконання рішень Європейського суду, постановлених проти України, а й застосування Конвенції та практики Європейського суду як джерела права;
3) норми Конвенції є нормами прямої дії.
З огляду на вищевикладене, вважаємо за необхідне провести семінар з питань застосування Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року та практики Європейського суду при розгляді адміністративних справ, а матеріали узагальнення Вищого адміністративного суду України довести до відома суддів для вивчення та практичного використання.
З повагою,
Голова апеляційного
адміністративного суду К.Франовська
05.07.2011
_03_03.png)
